Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

13. fejezet - 13. Ügyészség

13. fejezet - 13. Ügyészség

Varga Zs. András

I. Az ügyészség kapcsolata a hatalmi ágakkal

1. Az ügyészség történetének vázlata

Az ügyészségre a sokgyökerű eredete ellenére e tekintetben mégis közös európai közjogi hagyomány elsősorban úgy tekint, mint a büntetőeljárás meghatározó szereplőjére, azaz mint vádhatóságra. Az intézmény eredetileg más irányba „indult”, múltja a hűbéri állam királyi magánvagyonának védelméig nyúlik vissza, és az ügyészi feladatok fokozatosan egészültek ki a közérdek érvényre juttatásával, mindenek előtt az államkincstár bevételeinek biztosításával. Az ügyész eközben mind gyakrabban látta el – kezdetben a sértett mellett, majd helyette – a vád feladatait.

A XIX. századtól Európa dél-nyugati részén elterjedt az úgynevezett napóleoni-modell. Ebben már a vádhatósági szerepkör volt a meghatározó, ezért az igazságügyi miniszternek alárendelt (centrális) ügyészi szervezet a bíróságok szervezetéhez igazodott, de az ügyészek és a bírák a szervezeten belül elkülönültek.

A skandináv államokban – Dánia kivételével – az ügyészség nagyobb függetlenséget élvezett, a Kormánynak és nem valamely miniszternek tartozott felelősséggel, feladatai azonban szintén a büntető igazságszolgáltatásban való részvételre összpontosultak. Az Egyesült Királyságban a kontinentális ügyészéghez hasonló intézmény nem működött, a Királyi Ügyészi Szolgálat csak a XX. század második felében jött létre a nyomozás felügyeletére korlátozódó hatáskörrel.

A napóleoni és a skandináv modell keveredéséből alakult ki a széles hatáskörű orosz cári ügyészség, erre épült később a hatalom egységének alapelve alapján a szovjet ügyészség, amely az állam és a társadalom egészének felügyeletével volt hivatott a törvények érvényesülését biztosítani. Ez a modell vált általánossá a II. világháborút követően Közép és Kelet-Európa ún. népi demokratikus államaiban.

Az ezredforduló európai ügyészségeinek egy része továbbra is a napóleoni-modellt követi, mások az igazságszolgáltatás függetlenségének elvéből kiindulva független vagy kvázi-független állami intézmények (így Finnországban, Magyarországon, Portugáliában, Szlovákiában).

A magyar ügyészség két történeti gyökere a XV. századi királyijogügyigazgatói tisztség (melyhez Szent Korona ügyvédjének feladatai is társultak), és a vármegye jogi tanácsnokának feladatait ellátó tiszti főügyész. Az 1871. évi XXXIII. törvénycikk hozta létre a királyi ügyészséget, amely egységes szervezetként a napóleoni-modellre épült. A bűnvádi feladatokat ellátó királyi ügyészséget a törvény állami hatóságként az igazságügy-miniszternek rendelte alá. Szervezeti alapját egyrészt a királyi főügyészek által vezetett kerületek, másrészt a királyi főügyészekkel szervezeti kapcsolatba nem kerülő, szintén az igazságügy-miniszernek alárendelt, a Királyi Kúria mellett működő koronaügyész alkották.[263]

A II. világháború utáni időszak első jelentős változását a háborús és népellenes bűncselekmények elleni eljárásra hivatott népügyészségek felállítása hozta, majd a szovjet mintára készült népköztársasági alkotmány lényegesen megváltoztatta az ügyészség helyzetét, a legfőbb ügyész Országgyűlés általi választását és Országgyűléssel szembeni felelősségét rendelte el, ezáltal megszűnt a szervezeti kapcsolat az ügyészség és az igazságügy-miniszter, vagyis a kormány között. Ettől kezdődően a magyar ügyészség már nem pusztán vádhatóság, hanem a közigazgatás és a gazdasági élet (a „népgazdaság”) sőt, a magánszemélyek magatartását általában felügyelő intézményként működött.

2. A magyar ügyészség a rendszerváltozást követően

A rendszerváltozást megelőzően és azt követően is felmerült és szűnni nem akaró vitát váltott ki a legfőbb ügyész és ezáltal az ügyészség jogállásának megváltoztatása. Már a népköztársasági alkotmány reform-koncepciói is felvetették a jogállás kérdését, és azt összekapcsolták az ügyészség feladataival. A javaslatok két alapvető megoldást mutattak be. Egyfelől a független ügyészséget a büntetőjogon kívüli feladatainak megőrzésével, másfelől a kormány felügyelete alatt álló ügyészséget kizárólag vádhatósági szerepkörrel.

Az előbbi megoldás melletti legfontosabb érv a politikai befolyás alóli mentesség fenntartása volt, az utóbbit ennek ellenkezője, a kormánynak a büntető politikáért – és annak sikerességért – viselt felelőssége és ennek érvényesíthetősége indokolta volna. Szintén a kormány irányításának szükségességére – egyszersmind a kizárólag vádhatósági szerep meghagyására – utalt az igazságügy-miniszter bíróságokkal kapcsolatos jogosultságainak szűkítése, a közigazgatás bírósági kontrolljának általánossá tétele, illetve egyes ügyészségi feladatok ellátásának lehetősége az új alkotmányos intézmények – Alkotmánybíróság, Állami Számvevőszék, ombudsmanok – által.

Az Alkotmány 1989. október 23-án hatályba lépett szövege nem tért vissza a Királyi Ügyészség kormány alá rendelt modelljéhez, hanem a legfőbb ügyész Országgyűléssel szembeni felelősségének fenntartása mellett – ám megszüntetve visszahívhatóságátfüggetlen ügyészséget hozott létre. Az ügyészség tehát függetlenné vált, de a vádhatósági szerep mellett jelentős részben megmaradtak a törvényességi felügyeleti hatáskörei is.

Az Alkotmány csak az ügyészség szervezetére és tevékenységre vonatkozó legfontosabb szabályokat tartalmazta, a részletekről a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: régi Ütv.), az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló az 1994. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Üsztv.), illetve az eljárási törvények, a Be., a Pp. és a Ket. rendelkeztek. Sajátos megoldás volt, hogy a rendszerváltás alkotmány-revíziója – egyedüliként az Alkotmányban szabályozott, a Kormánytól független intézmények között – az ügyészségre vonatkozó törvények meghozatalát vagy módosítását nem kötötte a megválasztott vagy legalább a jelenlévő országgyűlési képviselők minősített többségének támogatásához.[264]

Magyarország Alaptörvénye két jelentős változást hozott az ügyészég jogállása, és feladatköre, az alkotmányos intézmények rendszerében betöltött szerepe tekintetében. Amikor 29. cikkének (1) bekezdése a legfőbb ügyészt és az ügyészséget egyrészt az igazságszolgáltatás közreműködőjeként azonosítja, másrészt fő feladataként az állam büntető igényének érvényesítését nevesíti, a korábbiakhoz képest szűkíti az intézmény által követendő elsődleges szempontok körét, továbbá meghatározza a működés fő célját és eszközeit is. Az Alaptörvény a legfőbb ügyész és az ügyészség státus-szabályain lényegesen nem változtatott, az intézmény megmaradt függetlennek, miként az Országgyűléssel szemben a legfőbb ügyész – akit immár az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával kilenc évre választanak – felelőssége is. Az Alaptörvény rendelkezéseit – az eljárási törvényeken kívül – két sarkalatos törvény részletezi, az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.), valamint a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Üjt.).

3. Az ügyészség az államhatalom rendszerében

Az Alaptörvény rendszerében tehát az ügyészség nem önálló hatalmi ág,[265] de ön­álló és független alkotmányos intézmény, ebből vezethetők le a hatalmi ágakkal való viszonyának elvei, jogállása és a legfőbb ügyész felelőssége is.[266] Az ügyészség és más alkotmányos intézmények – köztük az önálló államhatalmi ágként értelmezhetők – egymástól való függetlensége nem zárja ki a törvényekben szabályozott kapcsolatot, így az ügyész – törvényességi szempontú – közreműködését más intézmények alapfeladatainak ellátásában.

a) Az ügyészségnek változatlanul kiemelkedő szerepe van a büntető igazságszolgáltatásban, tevékenységének egyik meghatározó része a bíróság előtti eljárás. Egyértelműen igazságszolgáltatásifunkciót ellátó, a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatás (mint hatalmi ág) részét képező intézményként értelmezte az ügyészséget korábban az Alkotmánybíróság is azzal, hogy részvétele az igazságszolgáltatásban az ügyészség alkotmányos kötelessége, továbbá meghatározó szerepe a vádfunkció.[267] Az Alaptörvény 29. cikke értelmében ez már vitán felül áll, miként az is, hogy feladatai közül elsődleges a büntetőeljárási szerep.

b) A büntetőeljárási szerepek közül részben kiemelkednek, részben azoktól elválnak a nem minden ügyész, hanem csak a legfőbb ügyész által gyakorolható hatáskörök. Az Ütv. 11. § (2) bekezdése szerint ilyen a legfőbb ügyész részvételi lehetősége (tanácskozási joggal) Országgyűlés, valamint a Kúria teljes ülésein; a kúriai jogegységi eljárást kezdeményezési, illetve nyilatkozattételi joga; felhatalmazása arra, hogy jogszabály tervezetére (nyilván praktikussági okból az önkormányzati rendelet tervezetét kivéve) véleményt nyilvánítson (utóbbi kötelező, ha a tervezet az ügyészség jogállását, feladatkörét érinti); normaalkotás kezdeményezési joga.

Ezek – a Kúria teljes ülésein való részvétel kivételével, ami az igazságszolgáltatás közreműködőjeként illeti meg – korábban is ismertek voltak, megjegyzést csak annyiban érdemelnek, hogy a jogszabállyal szemben benyújtható óvás megszűnése folytán szűkül a legfőbb ügyész normakontroll jellegű tevékenysége. Két további hatásköre emiatt jelentős.

c) Az Ütv. ugyanis feljogosítja a legfőbb ügyészt arra is, hogy alkotmányjogi panasszal forduljon az Alkotmánybírósághoz az ügyész részvételével folyó egyedi ügyben alkalmazott jogszabály és az Alaptörvény közötti összhang biztosítása érdekében, továbbá kezdeményezheti az Alkotmánybíróságnál jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát. Ezek a jogosultságok azért fontosak, mert az Alkotmányhoz képest az Alaptörvény csak nagyon korlátozott számú aktornak biztosítja az absztrakt (nem érintettségen alapuló) normakontroll kezdeményezésének jogát: a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede és az alapvető jogok biztosa számára.[268] A legfőbb ügyész tehát nem tartozik közéjük. Ugyanakkor a közérdek védelmezőjeként konkrét eljárásokban találkozhat olyan helyzetekkel, amikor az alkotmányellenesség a közérdeket (amelynek ilyen eljárásokban a legfőbb ügyész a képviselője) érinti. Az az út, hogy ilyenkor a legfőbb ügyész az alapjogi biztos eljárását kezdeményezze nyilván nem járható (különösen nem akkor, ha az ügyésszel szemben álló fél, így a büntetőeljárás terheltje számára előnyös az alkotmányellenesség), az országgyűlési képviselők vagy a Kormány felkérése pedig a szakmai és a politikai szempontok keveredését vonná maga után. Az Ütv. tehát még ha nagyon korlátozottan is, megnyitja a legfőbb ügyész számára a konkrét normakontroll lehetőségét. Ennél szélesebbet az Alaptörvény nem tesz lehetővé.

d) Végezetül egészen új hatáskör az, amelynek alapján a legfőbb ügyész a Kúria előtti eljárásban jogkérdésben, a bíróságok ítélkezési gyakorlatának egységesítése érdekében, a közérdeket képviselve, saját kezdeményezésére, vagy bármely fél kérelmére kifejtheti, a Kúria felhívására pedig kifejti szakmai véleményét akkor is, ha ügyész az eljárásban nem vett vagy vesz részt. A törvény azt is előírja, hogy a legfőbb ügyész véleményét, amely a Kúriát nem köti, az eljárásban részt vevő felekkel közölni kell. Az új, amicus curiae [269] szerep, amely a legfőbb ügyészt az igazságszolgáltatás közreműködőjeként illeti meg, külföldön jól ismert, és indokoltsága bizonyos, az Ütv.-ben kifejezetten rögzítettekhez hasonló feltételekkel elfogadott. Fontos kiemelni, hogy amikor ezt a hatáskört gyakorolja, a legfőbb ügyész nem peres félként és nem is valamelyik fél érdekében jár el.

e) Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács megszűnésével megszűnt a legfőbb ügyész szerepe a bírósági igazgatás központi feladataiban, az Országos Bírói Tanácsnak már nem tagja (az OIT-nak 2011. végéig tagja volt).

f) A legfőbb ügyésznek az önálló államhatalmi ágat megtestesítő alkotmányos intézmények közül a Kormánnyal változatlanul nincs jogszabályon alapuló formális kapcsolata.[270]



[263]  Lásd Nánási László: A magyar királyi ügyészség története. Legfőbb Ügyészség, Budapest, 2011. Lényegében hasonló szervezeti felépítésű és hatáskörű ügyészség működik Ausztriában ma is.

[264]  Ennek ellenére az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a legfőbb ügyész alkotmányos jogállására vonatkozó – egyszerű többséggel elfogadott – törvényi szabályok megváltoztatása csak az Országgyűlés alkotmányozó hatalmának gyakorlása során volt lehetséges [3/2004. (II. 17.) AB határozat]. Az ügyészségre vonatkozó korábbi, egyszerű többséggel elfogadható törvények egyes, a legfőbb ügyész jogállására vonatkozó rendelkezéseit tehát az Alkotmánybíróság lényegében alkotmányos szabály rangjára emelte.

[265]  Ez az állítás azt feltételezi, hogy a köztársasági elnök neutrális hatalmával „megfejelt” három államhatalmi ág modelljét alkalmazzuk. Minthogy az Alkotmánybíróság is ezt követi, nincs okunk másként eljárni [17/1994. (III. 29.) AB, 3/2004. (II. 17.) AB határozat].

[266]  Ismert olyan álláspont is, amely a rendszerváltozás előtti terminológiát használva az ügyészséget sui generis állami szervként értelmezi, amely az állami munkamegosztás rendszerében önálló szervtípust képez. Ez a bolsevik típusú monolit állam-modellre épülő álláspont tartalmilag üres, minthogy minden az Alkotmányban szabályozott intézmény „sui generis” a többihez képest [az Alkotmány által a közhatalom gyakorlására kialakított rendszer zártsága miatt lásd a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatot].

[267]  3/2004. (II. 17.) AB, 52/1996. (XI. 14.) AB, 1/1994. (I. 7.) AB határozatok.

[268] Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei, HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2011, 262–265. p.

[269] Gerencsér Balázs: Az amicus curiae fogalom és a tisztességes eljáráshoz való jog kapcsolata az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában, Magyar Jog 2012/2, 114–118. p.

[270]  Meg kell jegyezni, hogy 1990. szeptember 30-a előtt a legfőbb ügyész részt vehetett a Kormány – a régi Ütv. szóhasználata szerint a Minisztertanács – ülésein is, jogosultsága eltörlésének formális indoka nincs.