Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

III. Az ügyészek és az ügyészi szervezet

III. Az ügyészek és az ügyészi szervezet

1. A legfőbb ügyész jogállása

Láttuk, hogy a fenti feladatokat az Alaptörvény szerint a legfőbb ügyész és az ügyészség látja el. Az ügyészség mint intézmény és a legfőbb ügyész mint közjogi tisztségviselő együttes említése a legfőbb ügyész ügyészségen belüli megkülönböztetett helyzetére utal, amit a személyes jogállására vonatkozó szabály világít meg: a legfőbb ügyész az Országgyűléssel szembeni felelőssége által mintegy megtestesíti az ügyészséget, személyében felel a feladatok teljesítésért. Az Alaptörvény szabályozása ugyanakkor kiemeli az ügyészséget is: az nem kizárólag a legfőbb ügyész munkaszervezete (mint a köztársasági elnök vagy az alapjogi biztos hivatala), hanem az alkotmányos feladat címzettje.

Az Alaptörvény a legfőbb ügyész megbízatásának létrejöttét a köztársasági elnök és az Országgyűlés osztott jogkörben gyakorolt egybehangzó akaratnyilvánításához köti: a legfőbb ügyész személyére a köztársasági elnök tesz – ellenjegyzéshez nem kötött – javaslatot, majd a legfőbb ügyészt az Országgyűlés választja. Megválasztásához az összes országgyűlési képviselő kétharmadának támogató szavazata szükséges. A megválasztást követően a legfőbb ügyész az Országgyűlés előtt esküt tesz, ami a tisztség tényleges ellátásának konstitutív feltétele.

A legfőbb ügyész megválasztásának törvényi feltételeit és a kizárókörülményeket az Üjt. 11. §-a tartalmazza. Választójoggal rendelkező magyar állampolgárt lehet legfőbb ügyésszé megválasztani, a javasolt személy pedig nem lehet méltatlan: büntetlen előéletűnek kell lennie, sőt, ezen túl is kizáró feltétel, ha büntetlen előéletűnek tekintendő ugyan, de korábban bűncselekmény elkövetésének megállapítása miatt a bűnügyi nyilvántartásban szerepel vagy akivel szemben büntetőeljárás van folyamatban. A méltatlanság körébe tartozó kizárási feltétel továbbá a korábbi jogviszonyából származó legsúlyosabb fegyelmi büntetés, hivatalvesztés hatálya alatt állás, miként az is, ha megszegte vagyon-nyilatkozattételi kötelezettségét. Végül a megválasztás feltétele a javasolt személy szakmai alkalmassága, vagyis egyetemi jogi végzettsége és az, hogy jogi szakvizsgával rendelkezzen.

A legfőbb ügyész személye és az ügyészség függetlenségének garanciájaként az Üjt. 44–49. §-ai szigorú összeférhetetlenségi szabályok tiszteletben tartását írja elő a már megválasztott legfőbb ügyésszel szemben, továbbá a megválasztását követő harminc napon belül, majd évente vagyonnyilatkozat megtételére kötelezi.

Miként az ügyészeket, a legfőbb ügyészt is az országgyűlési képviselőkével azonos mentelmi jog illeti meg az Ütv. 3. §-a alapján azzal, hogy a legfőbb ügyész mentelmi jogával kapcsolatos eljárásokra az országgyűlési képviselőkre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A legfőbb ügyész megbízatásának megszűnése háromféle, eltérő természetű okból következhet be. Objektív – sem az Országgyűlés sem a legfőbb ügyész akarata által nem befolyásolható – jogi tény következtében szűnik meg a legfőbb ügyész megbízatása hetvenedik életévének betöltése, halála avagy megbízatási időtartamának letelte, továbbá választójogának elveszítése esetén. Szintén akaratnyilvánítást nem igénylő jogi tény a megbízatás megszűnésének oka abban az esetben, ha a legfőbb ügyészt bíróság jogerősen szabadságvesztésre ítéli, vele szemben közérdekű munkát vagy közügyektől eltiltást szab ki, illetve kényszergyógykezelését rendeli el. Meg kell jegyezni, hogy a megbízatási időtartam letelte és a hetvenedik életév betöltése esetén a legfőbb ügyész megbízatása ténylegesen csak az új legfőbb ügyész megválasztásával szűnik meg.

Az Országgyűlés – köztársasági elnök által kezdeményezett – döntése alapján szűnik meg a legfőbb ügyész megbízatása felmentése, összeférhetetlenségének megállapítása, illetve hivatalvesztése kimondása esetén. Felmentésére akkor kerül sor, ha neki fel nem róható okból nem képes eleget tenni feladatainak. Összeférhetetlensége akkor állapítható meg, ha a felmerült összeférhetetlenségi okot tizenöt napon belül vagy az összeférhetetlenség megállapítására irányuló eljárás alatt nem küszöböli ki. Hivatalvesztése pedig akkor mondható ki, ha neki felróható okból nem tesz eleget feladatainak, jogerős ítéletben megállapított bűntettet követ el vagy más módon tisztségére méltatlanná vált.

Végül a legfőbb ügyész közvetlen akaratnyilvánítása, illetve korábbi döntése következtében szűnik meg megbízatása lemondása, illetve országgyűlési, európai parlamenti vagy önkormányzati képviselővé, polgármesterré választása, továbbá állami vezetővé választása vagy kinevezése esetén. Utóbbi esetben az akaratnyilvánítás nem közvetlenül a legfőbb ügyészi megbízatás megszűnésére irányul, az az újabb tisztség elnyerésének következménye. A lemondást a köztársasági elnök útján az Országgyűlés elnökéhez intézett nyilatkozatával jelenti be, azt indokolni nem köteles, és a lemondás érvényességéhez elfogadó nyilatkozat nem szükséges. A lemondás ideje hat hónap, de a felek ennél rövidebb időben is megállapodhatnak.

A legfőbb ügyész megbízatásának megszűnése nem feltétlenül jár együtt ügyészségi szolgálati viszonyának megszűnésével. Megbízatási idejének letelte, lemondása, valamint – ha az új munkakör ellátására képes – felmentése esetén a volt legfőbb ügyészt a Legfőbb Ügyészségen vagy kérésére alacsonyabb szintű ügyészségen más munkakörbe kell áthelyezni. Ha ehhez hozzájárul, szolgálati viszonya fennmarad.

A legfőbb ügyész Országgyűléssel szembeni felelősségének kereteit az Alkotmánybíróság határozta meg (még) az Alkotmány értelmezése alapján a 3/2004. (II. 17.) AB határozatban. Az Alkotmány korábbi és az Alaptörvény jelenlegi szabályai szerint a legfőbb ügyész és az ügyészségi szervezet nincs alárendelve más alkotmányos szervnek, így az Országgyűlésnek sem, ugyanis „önmagában az a tény, hogy valamely közjogi pozícióba az Országgyűlés választ meg valakit, nem jelenti automatikusan azt, hogy a közjogi tisztséget betöltő személy az alkotmányjogi értelemben vett politikai felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek”, ezért „az Országgyűlés irányában fennálló beszámolási kötelezettség önmagában még nem jelenti a kötelezett személy, és rajta keresztül az általa vezetett szervezet (így pl. a legfőbb ügyész és az ügyészség) függetlenségének a korlátozását”. Következésképpen a felelősség közjogi természetű, aminek tartalmát és kereteit az Alkotmány határozza meg.

A felelősség érvényesítésének módját és eszközeit részben az Alaptörvény, részben a Házszabály, részben az Ütv. és az Üjt. szabályozza. A felelősség összetevői az elmozdíthatóság, a kérdezhetőség, a beszámoltatás, valamint a mentelmi jog szabályozása. Ezek egy része közvetve vagy közvetlenül a felelősség tényleges érvényesítésével jár, más részük csak a bizalom vagy hiánya kinyilvánítására alkalmas.

A felelősség érvényesítésének leginkább nyilvánvaló eszköze az elmozdítás, a legfőbb ügyészi megbízatás megszűnésének kikényszerítése a megbízatás időtartamának lejárta előtt. A megbízatás idő előtti megszűnésének estei közül a felmentés, összeférhetetlenség megállapítása, hivatalvesztés kimondása, illetve a büntetőjogi felelősség megállapítása közjogi következményeinek alkalmazása hordoznak felelősségi elemet. Országgyűlés ezekben az esetekben a felelősség érvényesítését jelentő, mérlegelhető vagy mérlegelést nem tűrő döntéseket a köztársasági elnök javaslatára hozhatja meg, vagyis a felelősség érvényesítésében a köztársasági elnöknek ugyanúgy szerepe van, mint megválasztásában a jelöléssel. Az Országgyűlés a legfőbb ügyész felelősségét tehát önállóan nem, hanem csak a köztársasági elnökkel osztott jogkörben érvényesítheti, ami a legfőbb ügyész politikai függetlenségének garanciája: csak valóban közjogi okból teszi lehetővé elmozdítását, a politikai okok – melyeket a köztársasági elnök nem vehet figyelembe – érvényesítését a szabályozás akadályozza.

A legfőbb ügyész interpellálhatósága már az Alkotmány 2010. őszi módosításával megszűnt, és az Alaptörvény sem teszi ezt lehetővé. A legfőbb ügyész továbbra is kérdezhető, ám ennek nincs közvetlen bizalmi jellege. Súlyosabb, bár ritkábban alkalmazható eszköz a legfőbb ügyész beszámoltatása. Az Alaptörvény 29. cikk (5) bekezdése csak a legfőbb ügyész beszámoló-készítési kötelezettségét rögzíti, sem annak idejére, sem sorsára nem utal, és ezekről az Ütv. és az Üjt. sem ejt szót. A rendszerváltozás óta a legfőbb ügyész évente elkészíti az ügyészi szervezet tevékenységét tükröző beszámolót. Nincs jogszabályi akadálya annak sem, hogy az Országgyűlés a legfőbb ügyészt eseti beszámolásra kérje. A közjogi felelősségből adódóan a legfőbb ügyész ez elől nem térhet ki, a beszámoló tartalmi kereteit azonban maga határozhatja meg.

Minthogy a legfőbb ügyész és az ügyészség más szervnek nincs alárendelve, az is következik, hogy a legfőbb ügyész egyetlen más szerv vagy közjogi méltóság által sem utasítható.

2. Az ügyészek jogállása

A legfőbb ügyész helyettes megbízatására és annak megszűnésére vonatkozó szabályok nagyrészt azonosak a legfőbb ügyészre irányadókkal. A három legfontosabb különbség a kinevezéssel, a megbízatás időtartamával és a felelősséggel kapcsolatos. A legfőbb ügyész helyettest a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, mégpedig pályázat nélkül, határozatlan időre. Fegyelmi felelősségét az Üjt. nem szabályozza, és nyilvánvalóan nem lehet felelős az Országgyűlésnek sem. Következésképpen a legfőbb ügyész helyettes kizárólag a legfőbb ügyésznek tartozik felelősséggel, aki ezt a legfőbb ügyész helyettes megbízatásának megszüntetése iránti kezdeményezéssel érvényesítheti.

A kinevezhető legfőbb ügyész helyettesek számát sem az Alaptörvény, sem törvény nem szabályozza. A régi Ütv. még úgy rendelkezett, hogy a Katonai Főügyészség élén a katonai főügyész áll, aki a legfőbb ügyész egyik helyettese, azonban az Alaptörvény hatályba lépésével egyidejűleg a katonai ügyészi szervezet teljesen integrálódott az ügyészségbe: katonai ügyészek működnek, de a „civil” ügyészségekre beosztva.

Elképzelhető olyan helyzet, amikor a legfőbb ügyészi szék üres, vagyis a korábbi legfőbb ügyész megbízatása megszűnik, új legfőbb ügyészt pedig az Országgyűlés nem választott, vagy az új legfőbb ügyész nem lépett hivatalba (és a korábbi legfőbb ügyész sem láthatja el a feladatot). Ilyenkor a legfőbb ügyészi jogköröket a legfőbb ügyész helyettes – több legfőbb ügyész helyettes esetén a törvény szabályozásának hiányában a belső szabályozás szerinti „sorrendnek” megfelelően – jogosult gyakorolni.

Az Alaptörvény szerint az ügyészeket – a legfőbb ügyész helyettesei kivételével –, az Üjt. szerint pedig az alügyészeket (a korábbi ügyészségi titkárokat), fogalmazókat és több más alkalmazotti kategóriába tartozókat (például az ügyészségi nyomozók helyébe lépő ügyészégi megbízottakat) is a legfőbb ügyész nevezi ki. A kinevezést az Üjt. annyiban korlátozza, hogy meghatározza a kinevezendővel szemben támasztott feltételeket.

Az ügyészeket első ízben pályázat alapján, három éves határozott időre nevezi ki a legfőbb ügyész. A kinevezés feltétele a legfőbb ügyész és helyettesei esetén írtakhoz képest a pályaalkalmasság. A katonai ügyészi kinevezés feltétele az is, hogy a kinevezendő személy a Magyar Honvédség hivatásos állományú tisztje legyen. Csak az nevezhető ki azonban ügyésznek, aki korábban legalább egy évig alügyészként vagy bírósági titkárként, illetve a törvényben felsorolt, jogi szakvizsgához kötött munkakörben dolgozott. A határozott idő eltelte után az ügyészt pályázat nélkül határozatlan időre kell kinevezni, ha erre alkalmas, és a kinevezését kéri.

Az ügyész szolgálati viszonya megszűnik az ügyész és a legfőbb ügyész közös megegyezésével, lemondásával vagy rendkívüli lemondásával, felmentéssel, összeférhetetlenségének megállapításával országgyűlési, helyi önkormányzati képviselővé, illetőleg polgármesterré történő megválasztásával, továbbá állami vezetővé történő megválasztásával vagy kinevezésével, a bíróságnak vele szemben bűncselekmény miatt szabadságvesztést, közérdekű munkát, illetőleg közügyektől eltiltást kiszabó jogerős határozatával, továbbá, ha büntetőeljárás során jogerős határozattal kényszergyógykezelését rendelték el, hivatalvesztés fegyelmi büntetést kiszabó jogerős fegyelmi határozattal, a határozott idő lejártával, a rá irányadó öregségi nyugdíjkorhatár elérésével, halálával, vagyonnyilatkozat tételi kötelezettségének szándékos megsértése esetén, választójogának elvesztésével.

Az ügyész nem lehet tagja pártnak és politikaitevékenységet nem folytathat.

A politikai függetlenséget az 1989. évi alkotmányrevízió írta elő, mégpedig a bírákhoz hasonló okból, és az Alaptörvény is fenntartotta. A tilalom célja – a korábbi Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény indokolása szerint – az igazságszolgáltatás minden politikai befolyástól mentes, független és pártatlan működésének biztosítása. Amint a legfőbb ügyészt és helyetteseit, az ügyészeket is mentelmi jog illeti meg.

Az ügyészi szervezetben az ügyészeken kívül más állománycsoportba tartozók is dolgoznak, akiket az Üjt. 1. §-a – az ügyészekkel együtt – ügyészségi alkalmazottaknak nevez. Ügyészségi alkalmazottak az ügyészek, az alügyészek, az ügyészségi fogalmazók, az érdemi feladatot végző ügyészségi ügyintézők (tisztviselők), az ügyviteli feladatot ellátó írnokok és a fizikai alkalmazottak.

3. Az ügyészég szervezete

Az ügyészség mint szervezet az Alaptörvény rendelkezéséből következően a legfőbb ügyész személye által kapcsolódik más alkotmányos szervezetekhez, az Alaptörvény azonban nem tartalmazza – miként más alkotmányos szervezetek esetén sem – az ügyészség szervezetére, illetve működésére vonatkozó szabályok összességét, ugyanakkor az ügyészséget zárt, hierarchikus szervezetként tételezi, amelyet a legfőbb ügyész nemcsak vezet, hanem irányít is. A vezetési és irányítási jogosultságok közötti különbség Magyarországon alkotmányos jelentőségű, az Alkotmánybíróság ugyanis (a köztársasági elnök, mint a fegyveres erők főparancsnoka irányítási jogosultságai tárgyában az Alkotmány értelmezéséről hozott) határozatában[281] világos különbséget tesz a kétféle jogosultság között.

A rendszerváltozást követően az ügyészség szervezetét a legfőbb ügyész utasítással szabályozhatta azzal a megkötéssel, hogy ügyészi szerv létesítéséről, megszüntetéséről és székhelyének áthelyezéséről nem volt jogosult közvetlenül rendelkezni, hanem ezeket előterjesztésére a köztársasági elnök rendelte el. Az Ütv. a legfőbb ügyész szervezetalakítási jogát teljessé teszi. A hatályos szabályozás szerint a Legfőbb Ügyészség a törvény erejénél fogva létezik, a fellebbviteli főügyészségeket, főügyészségeket a járási (létrejöttükig: helyi) ügyészségeket és az összes ügyészi szerv belső szervezetét a legfőbb ügyész jogosult utasítással létrehozni, megszüntetni, illetve átalakítani, a törvényben meghatározott típuskényszerfigyelembevétele mellett.

Az ügyészség alapvető szervezési elveként a bírósági szervezethez igazodó területi tagozódást látunk. Az egységes ügyészi szervezetben működnek a katonai ügyészek. A területi tagozódás mellett az Ütv. lehetővé teszi, hogy funkcionális elv alapján az ügyészségi nyomozás, továbbá indokolt esetben más ügyészségi feladatok ellátására is önálló főügyészség vagy járási ügyészség létesüljön. E lehetőség alapján működnek a nyomozó ügyészségek, a regionális osztályokat is magában foglaló, országos illetékességű Központi Nyomozó Főügyészég, illetve a Fővárosban a Budapesti Törvényességi Ügyészség. Az ügyészségek illetékességet a legfőbb ügyész utasítással szabályozza, az jellemzően a bíróságok illetékességéhez igazodik, de azzal nem esik tökéletesen egybe.

A legfőbb ügyész vezetői és irányítói joga gyakorlásának törvény szerinti eszköze az utasítás. A már említett szervezetalakító utasítás mellett az Ütv. 12. §-a szerint a legfőbb ügyész a neki alárendelt ügyészeknek közvetlenül vagy a felettes ügyésze útján – utóbbi pedig saját hatáskörben is – jogosult utasítást adni, amely tartalma szerint normatív vagy egyedi lehet.

A legfőbb ügyész vezetői és irányítói jogait korlátozza az Üjt., amikor meghatározott döntések előtt ügyészségi testületek véleményének vagy egyetértésének megszerzését írja elő számára. Ezek az ügyészségi alkalmazottak tanácsai, az összügyészi értekezlet és az ügyészi tanács, amelyek részben érdekképviseletként, részben a legfőbb ügyész vagy a főügyész szakmai tanácsadó testületeiként működnek.

Irodalom

Fürész Klára: Az ügyészség, In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. (Budapest, Osiris, 2008.)

Hajas Barnabás: Az ügyészég, In: Kilényi Géza – Hajas Barnabás:Fejezetek az alkotmányjog köréből Budapest, Szent István Társulat, 2008.

Holló András: Az ügyészség, In: Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata Budapest, KJK-KERSZÖV, 2003.

Kiss Anna: Az ügyészség alkotmányjogi helyzete, Budapest, MTA ÁJI, 2002.

Nánási László: A magyar királyi ügyészség története Budapest, Legfőbb Ügyészség, 2011.

Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet, Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2001

Szendrey Géza: A magyar ügyészség évszázadai, Budapest, Rejtjel, 2005

Varga Zs. András: A legfőbb ügyész, az ügyészség és az ügyészek jogállásának alkotmányos alapjai és az ügyész közigazgatási jogi és magánjogi tevékenysége, In: Zanathy János (szerk.): Az igazságügyi szervek működése (bírók, ügyészek, ügyvédek). Kommentár a gyakorlat számára HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2008.

Varga Zs. András: Az ügyészség, In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja második kiadás Budapest, Századvég, 2009.

Varga Zs. András: Új Alkotmány és az ügyészség közjogi hatáskörei, In: Magyar Jog2011/2., 77–86.



[281]  48/1991. (IX. 26.) AB határozat.