Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

15. fejezet - 15. Alkotmánybíróság

15. fejezet - 15. Alkotmánybíróság

Balogh Zsolt

I. Az alkotmánybíráskodás jellemzői(elméleti és összehasonlító jogi megközelítés)

1. Az alkotmánybíráskodás kialakulása

Az alkotmánybíráskodás kialakulásának előfeltétele az alkotmány elsőbbségének elismerése – és elismertetése – a törvények és más normák felett, illetve annak elfogadása, hogy az alkotmány betartását bírák ellenőrzik. Ez könnyebben sikerült az Amerikai Egyesült Államokban, és nehezebben, hosszú történelmi folyamat után Európában.

Az amerikai típusú alkotmánybíráskodás szabályozásbeli alapja – a huszonhét alkotmány-kiegészítéssel ma is hatályban lévő – 1789-ben hatályba lépett szövetségi alkotmány és az ugyanebben az évben elfogadott Bírósági Törvény (Judiciary Act) volt. E dokumentumok alapján alakult meg 1790-ben az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága (Supreme Court). Az Alkotmány VI. cikk második bekezdése szerint „A jelen alkotmány s annak értelmében alkotott törvények, valamint az Egyesült Államok felhatalmazása alapján létrejött nemzetközi szerződések az ország legfőbb törvényei; e törvények kötelezőek minden államban, minden bíró számára tekintet nélkül az egyes államok alkotmányában vagy törvényeiben foglalt ellenkező rendelkezésekre”. A Bírósági Törvény 25. cikke pedig feljogosította a Legfelső Bíróságot, hogy „megváltoztassa vagy jóváhagyja az állami bíróságok döntését olyan esetekben, mikor azok a szövetségi alkotmányra, szerződésekre vagy törvényekre alapozott keresetet utasítottak el”. Szövegszerűen egyik szabály sem szól arról, hogy a Legfelsőbb Bíróságnak joghatósága van a szövetségi törvények alkotmányossági vizsgálatára, ezekből a szabályokból az alkotmánybíráskodás kialakulása még nem következik.[324] Két dolog kellett ehhez: egyrészt egy konkrét ügy, amelyben a szövetségi törvény alkalmazásának helyessége az alkotmány alapján vitatottá vált, másrészt az említett szabályok bátor értelmezése (mégpedig a Legfelsőbb Bíróság saját hatáskörére vonatkozó értelmezése). E két tényező kedvező együttállására nem sokat kellett várni, 1803-ban a híressé vált Marbury v. Madison ügyben megszületett az a döntés,[325] amely az alkotmánybíráskodás amerikai típusú modelljét megalapozta. Az ügyet tárgyaló John Marshall főbíró kifejtette, hogy vagy az alkotmány magasabb rendű és rendes úton módosíthatatlan alaptörvény, vagy ugyanaz a rangja, mint a közönséges törvényeknek, következésképp a törvényhozás kedve szerint módosíthatja. Ha az első alternatívát fogadjuk el, akkor arra a következtetésre jutunk, hogy az alkotmányellenes törvényt nem tartjuk jognak; ha pedig a második alternatívát választjuk, akkor az írott alkotmányok nem egyebek haszontalan kísérletnél a lényegénél fogva korlátozhatatlan hatalom korlátozására. „Ezen alternatívák között nincs középút […] az a törvény amely ellentétes az Alkotmánnyal semmis …” – érvelt Marshall bíró.

A Legfelsőbb Bíróság alkotmányos felülvizsgálati joga az 1820-as évekre meg is szilárdult. Pár évtized alatt kialakult az amerikai típusú alkotmánybíráskodás, egy olyan tevékenység, amelyet a történelemben korábban nem gyakoroltak.

Az európai kontinensen az alkotmánybíráskodás kialakulásához nem voltak ilyen kedvezők a feltételek. A parlamenti szuverenitás tanával, amely a törvényhozói felsőbbséget hirdette, nehezen volt összeegyeztethető, hogy a nép által választott képviselők akaratát a bírák felülvizsgálhassák. Európában a XIX. század végén és a XX. század elején találhatunk olyan kezdeményezéseket (Norvégiában, Dániában, illetve Romániában, Görögországban, Portugáliában), ahol a legfőbb bírói testületeknek egyfajta norma-felülvizsgálati lehetősége is felmerült, de ezek kevésbé voltak sikeresek. Az európai alkotmánybíráskodás időszámítása 1920-szal kezdődik, és alapvetően Hans Kelsen munkásságához kötődik. Az első világháborút követően a birodalmi ambícióitól megfosztott Osztrák Köztársaságban Hans Kelsen vezetésével egy új alkotmányt dolgoztak ki, amelyben helyet kapott a törvényalkotás alkotmányosságának bírói felülvizsgálata. Kelsennek a lépcsőzetesen felépített jogforrás és jogrendszer egységességéről vallott felfogása[326] vezetett oda, hogy intézményes megoldást talált a különböző szintű normák közötti ellentmondás kiküszöbölésére azért, hogy végső soron valamennyi norma összhangban legyen az alkotmánnyal. Ezt az intézményes megoldást egy különálló szerv, az alkotmánybíróság létrehozásában találta meg. „A normaellenes norma vagy csak megsemmisíthető, tehát megszüntetéséig érvényes és így szabályszerű norma, vagy pedig semmis, és akkor nem norma”[327] – érvelt Kelsen, s úgy vélte, hogy az alkotmányellenes aktusokkal szemben biztosítékok nélküli alkotmány kötelező erő nélküli óhaj marad csupán. Kelsen az Alkotmánybíróság feladatai között – a jogrendszer logikai egységének biztosításán túl – a különböző alkotmányos szervek közötti konfliktusok feloldását is megjelölte, illetve úgy vélte, hogy bizonyos kisebbségvédelmi funkció is feladata kell, hogy legyen e testületnek.

Az 1920-ban létrehozott osztrák alkotmánybíróság mellett, szintén ebben az évben Csehszlovákiában jött létre alkotmánybíróság, majd Spanyolországban az 1931-es köztársasági alkotmányban villant fel e gondolat, de a II. világháború közvetlen történelmi előzményei ezeket az alkotmánybíróságokat mind elsöpörték (az osztrák alkotmánybíróságot az 1933. évi államcsíny szüntette meg).

Az alkotmánybíráskodás európai elterjedése valójában a II. világháború utáni időkre tehető. Bár a kelseni alapok nem vesztek el, de az alkotmánybíráskodás európai elterjedésének gyakorlatiasabb okai inkább abban keresendők, hogy a diktatúrákkal szemben a demokratikus berendezkedés alkotmányai különleges védelemre szorulnak. Egyes vélemények szerint mivel az európai bíróságok nem voltak képesek megvédeni a polgárokat a diktatúrák borzalmaitól, ezért terjedtek el a bíróságoktól szervezetileg is különálló alkotmánybíróságok Európában.[328] Ugyanakkor a kelseni rendszer továbbfejlesztése is megfigyelhető, különösen a német nyelvterületű alkotmánybíróságoknál. A nyugat-európai országok többségében a második világháborút követően, míg a közép-kelet európai országokban a kommunizmus bukása után, a rendszerváltozásokhoz kapcsolódva jöttek létre önálló alkotmánybíróságok (rendszerint új alkotmányok elfogadása során). Néhány fontosabb adat: Ausztriában az 1945. október 12-i alkotmány intézményesítette újra az alkotmánybíróságot (Verfassungsgericht); Olaszországban az 1947. december 27-i alkotmány szólt először az alkotmánybíróságról (Corte Constituzionale); Németországban az 1949. május 23-ai alaptörvény rendelkezik a Szövetségi Alkotmánybíróságról (Bundesverfassungsgericht). Franciaországban az 1958. október 4-ei alkotmány hozta létre az Alkotmánytanácsot (Conseil Constitutionnel), Spanyolországban pedig az 1978. december 27-ei alkotmány útján állt fel az Alkotmánybíróság (Tribunal Constitutional). Ezek a hírnévre méltán szert tett testületek szolgáltak mintául a közép-kelet európai rendszerváltoztatások során létrehozott alkotmánybíróságok számára. Jelenleg – bár különböző hatáskörökkel ugyan – de Lengyelországtól Albániáig és Csehországtól Oroszországig általánossá vált az alkotmánybíráskodás, különálló szervként létrejött alkotmánybíróságok útján. (1985-ben Lengyelországban, 1989-ben Magyarországon, 1991-ben Romániában, Bulgáriában, illetve az akkor még egységes Csehszlovákiában hoztak létre alkotmánybíróságot, s ezeket hamarosan követték a volt Szovjetunió tagköztársaságai).

A fentiek kirajzolják az alkotmánybíráskodás elterjedésének korszakait is. Álláspontunk szerint az alkotmánybíráskodás európai elterjedését négy korszakra lehet osztani: az első 1920-tól a második világháborúig, a következő a második világháborútól a ’70-es évekig, a harmadik a ’70-es évektől a közép-európai rendszerváltozásokig,[329] míg a negyedik korszak a közép-európai rendszerváltásokkal startolt, s a mai napig tart. Tendencia, hogy az alkotmánybíróságok egyre inkább hasonlítanak egymáshoz az ítélkezési problémáik és megoldási módszereik tekintetében is.

A fentiek alapján láthatjuk, hogy az alkotmánybíráskodás kialakulásához egész más okok vezettek az amerikai és az európai kontinensen, de nemcsak más indíttatásból jelent meg, hanem más szervezeti keretek között is (Amerikában a bírói szervezeten belül, Európában külön szervezetként). Fontos továbbá megjegyezni, hogy az alkotmánybíráskodás kialakulásának fentebb ismertetett gyökereinél egyik modellben sem volt még szó az emberi jogok védelméről. Az emberi jogok védelme mára ugyan az alkotmánybíráskodás fő profilja valamennyi rendszerben, de az alkotmánybíráskodás létrehozásának amerikai és európai kezdeteinél ez a szempont még nem merült fel. Ha távolról is, de közösnek nevezhetjük azonban, hogy az alkotmánybíráskodás megjelenésekor már jelen volt a hatalmi ágak közötti egyensúlyon való őrködés, mint alkotmánybírósági feladat. Az állami szervek közötti konfliktusok feloldása a mai napig fontos feladata e testületeknek, de maga az alkotmánybíráskodás ténye is befolyással bír a hatalommegosztásra, tovább erősíti azt az elgondolást, hogy demokráciában korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs. Az alkotmánybíróságok sajátos testületek, lényegében csak egy jogszabály betartásán őrködnek, csak egy jogszabályt alkalmaznak: ez az alkotmány.

2. Az alkotmánybíráskodás fogalma

A modern alkotmány és alkotmányosság szervezeti és hatásköri feltételeit akképpen foglalhatnánk össze, hogy nem igazi alkotmány az, amelyben nincsenek biztosítékok az alkotmány érvényesülésének garantálására, s nem igazi alkotmánybíróság az, amelyiknek nincs lehetősége törvények alkotmányossági vizsgálatára. Az alkotmány különleges védelemre szorul, amelyet nemcsak a módosítása megnehezítésére vonatkozó szabályok teremtenek meg, hanem maga az alkotmány rendelkezéseinek értelmezésére és alkalmazására hivatott szervezet (az alkotmánybíróság) létrehozása is része e különleges védelemnek. Mindazonáltal az alkotmánybíráskodás fogalma nem egy szervre vonatkozik, hanem egy funkcióra: a jogrendszer normáinak az alkotmány alapján történő megítélésére. A kezdőmondatban szereplő tétel másik fele tehát tartalmi követelményt fogalmaz meg: azt, hogy legyen lehetőség a törvények alkotmányossági vizsgálatára és megsemmisítésére is. Ez azért fontos, mert az alkotmánybíráskodás alapvetően a törvényhozással szembeni dimenzióban fogant: az alkotmány és a törvény közötti világos hierarchiát, az alkotmány törvények felettiségét kifejezendő.

Az alkotmánybíráskodás fogalma az alkotmány rendelkezéseinek autentikus értelmezését és alkalmazását jelenti, továbbá a jogi normák alkotmányossági vizsgálatát, az alkotmányellenes norma megsemmisítését (érvénytelenítését).[330] A modern alkotmánybíráskodás feltételezi az emberi jogok védelmét. Az alkotmánybíráskodás kialakulás-története tükrözi, hogy az adott korhoz mért demokratikus értékek feletti őrködés az alkotmánybíráskodás elterjedésében igen nagy szerepet játszott. Az alkotmánybíráskodás kialakulása legtöbbször egy új (vagy tartalmában új) alkotmány létrehozásához kötődik. Olyan alkotmányokról van szó, amelynek megalkotói szilárdul hittek a benne foglalt rendelkezések különös érték-tartalmában. Ennek védelme érdekében jött létre az alkotmánybíráskodás.

3. Az alkotmánybíráskodás modelljei

Az alkotmánybíráskodás modelljeit tekintve többféle elképzelés látott napvilágot. Az alább bemutatásra kerülő amerikai és európai modell mellett ismert a mindkét modell jellemzőit magán viselő ún. vegyes modell, továbbá az alkotmánybíráskodási funkciót nem bírósági típusú szerv (pl. parlamenti bizottság) által megvalósító modell, illetve modellnek nevezik azt is, ahol nincs modell (nincs alkotmánybíráskodás). A következőkben a két nagy típust mutatjuk be, helyenként villanásszerűen utalva arra, hogy milyen más megoldások alakultak még ki.

3.1. Az amerikai modell

– Az amerikai modell decentralizált. Az 1789. évi alkotmány VI. cikk második bekezdése szerint az Alkotmány „minden államban, minden bíró számára” kötelező. Tehát a bírósági szervezetrendszertől függetlenül valamennyi bíró alkalmazhatja (köteles alkalmazni) az alkotmányt, következésképp törvény alkotmányossága tárgyában is dönthet. Ha alsóbb bíróság alapította ítéletét az alkotmányra, az ítélet elleni fellebbezés folytán az ügy a Legfelsőbb Bírósághoz kerülhet, amely a vitatott ügyet vagy megvizsgálja, vagy visszautasítja.[331] Ha a Legfelsőbb Bíróság megvizsgálja, és érdemben dönt (valamely törvényről kimondja, hogy nem egyeztethető össze az Alkotmánnyal) döntése a többi bíróságra kötelező. Ebben a rendszerben tehát az alkotmánybíráskodást a bírósági szervezet egészére bízták, nincs külön szervezetként létrehozott alkotmánybíróság.

– A másik fontos jellemző, hogy az alkotmánybíráskodás mindig konkrét esetekhez, konkrét ügyekhez kötött (ahogy láttuk ezt a kialakulást megalapozó Marbury v. Madison ügyben is). Az alkotmányossági problémák a rendes bírósági eljárás keretében merülnek fel, az így hozott alkotmányossági döntés címzettjei elsősorban a felek. Hatása a precedensrendszer, illetve a stare decisis elv révén válik teljessé. A konkrét ügyhöz kötöttség azt is jelenti, hogy az amerikai rendszerben nincs absztrakt (az egyedi ügytől elvonatkoztatott) normakontroll, azaz olyan eljárás, amelyben valamely törvény alkotmányossági vizsgálatát egyedi ügyben való alkalmazásától függetlenül is kezdeményezni lehet.[332]

– A harmadik jellemzője az amerikai modellnek – amelyet a fenti idézett már tartalmaz is – az alkotmányellenesség jogkövetkezményében keresendő. Az amerikai típusú rendszerben az alkotmányellenes törvényt a bíró nem alkalmazza. Láttuk Marshall főbíró érvelését, amely szerint az alkotmánnyal ellentétes törvény semmis. Nincs szükség tehát külön konstitutív aktusra az alkotmányellenes törvény jogrendszerből való „kivezetéséhez” (mint amilyen az európai rendszerben a megsemmisítés). Az alkotmányellenesség megállapítása deklaratív jellegű, a bíróság nem jogosult hatályon kívül helyezni a más hatalmi ág produktumát, de a maga részére (illetve a bírói szervezet egészét érintően) dönt úgy, hogy az alkotmányellenes törvényt nem alkalmazza. A politika számára ezáltal megkerülhetetlen akadályt képez.[333]

– Jellemzője továbbá az amerikai rendszernek, amely mindebből egyenesen következik, hogy az alkotmánybíráskodást kizárólag hivatásos bírák végzik. A bírói munka elválaszthatatlan része a konkrét ügyekben történő alkotmányértelmezés, az alkotmány alkalmazása. A mindenkire kötelező végső értelmezés a Legfelsőbb Bíróságé.

A Legfelsőbb Bíróság kilenc bíróból áll. A bírákat az elnök jelöli és a Szenátus többségi szavazással történő megerősítésével nyerik el megbízatásukat, amely határozatlan idejű (élethossziglan szól).

Az Amerikai Egyesült Államokban kialakult alkotmánybíráskodási típust több állam is alkalmazza Kanadától kezdve Ausztrálián át. Több európai államban is alkalmazzák azt a megoldást, hogy bírói szerv gyakorolja az alkotmánybíráskodást (pl. Dánia, Svédország, Norvégia), ugyanakkor ez államokban tipikusan csak a legfőbb bírói szervet illeti meg ez a jog, és nem az összeset.

3.2. Az európai modell

Ahogy az alkotmánybíráskodás amerikai modellje egységesnek tekinthető, úgy a szó szoros értelmébe vett egységes európai modellről kevésbé beszélhetünk. Az angol alkotmányos hagyományokhoz például nem illeszthető a klasszikus értelembe vett alkotmánybíráskodás, a törvényhozó jogalkotói felsőbbsége szinte kétségbevonhatatlan (s mint láttuk az alkotmánybíráskodás kialakulásának ez az egyik legfőbb gátja)[334]. Említésre került néhány európai ország amely az amerikai modellt vette át, s vannak olyan európai országok is (Portugália, Görögország), ahol az amerikai és az európai modell keveredik: valamennyi bíró jogosult arra, hogy félretegye az alkotmányellenes normát, de csak a legfelsőbb bírói szerv (Portugáliában az Alkotmánybíróság, Görögországban a Legfelsőbb Bíróság egy speciális tanácsa) jogosult mindenkire kötelező hatállyal rendelkezni valamely norma alkotmányellenességéről. A sokszínűség ellenére mégis beszélhetünk európai (kontinentális) modellről. Az európai típusú alkotmánybíráskodás alapjai – ahogy az alkotmánybíráskodás kialakulásának rövid története című részben ismertettük – Hans Kelsen (és Adolf Merkl) munkásságán alapszanak.[335] Az 1920-ban létrejött osztrák alkotmánybíróság alkotmányossági vizsgálatának terjedelme ugyan korlátozott volt, csak meghatározott állami szervek kezdeményezhették eljárását, s mégis: a bírói szervezettől különálló Alkotmánybíróság gondolata táptalajra lelt.

Az európai típusú alkotmánybíráskodás sajátosságait (összehasonlítva az amerikai típusúval) a következőképpen foglalhatjuk össze:

– A kontinentális típusú alkotmánybíráskodás centralizált. Az alkotmánybíráskodás céljára létrehozott szervezet a bírósági szervezeten kívül áll, fő feladata a jogszabályok alkotmányossági vizsgálata. Louis Favoreu az alkotmánybíróságokról írt munkájában[336] az európai modell jellegzetességei közé sorolta, hogy az alkotmánybíróságoknak önálló alkotmányos státuszuk van, alkotmányokban garantálják minden más állami szervtől való függetlenségüket. A centralizált modell jellemzője továbbá, hogy az alkotmánybíróságok rendelkeznek az alkotmányossági viták eldöntésének monopóliumával, legalábbis a törvények alkotmányossága tárgyában rendes bíróságok nem járhatnak el.

– Az alkotmányossági vizsgálat nem feltétlenül kötődik konkrét esetekhez, az alkotmánybíróságok ellátnak absztrakt normakontroll feladatokat is. Az alkotmányjogi panasz (vagy az alkotmányjogi panaszhoz hasonló jogintézmény, mint pl. a spanyol amparo) révén lehetőség van egyes alkotmánybíróságoknál a konkrét jogviták alkotmányossági szempontú – bírósági típusú – eldöntésére, mindemellett a törvények alkotmányossági vizsgálatát általában el lehet érni valamely konkrét ügyben való alkalmazás kényszere nélkül is (amikor a vizsgálat tárgya pusztán a jogszabály alkotmányossága). A konkrét és az absztrakt normakontrollon túl gyakran egyéb funkciókat is telepítenek az önálló és független alkotmánybírósághoz.

– Az alkotmányellenesség jogkövetkezménye (nem a semmisség, hanem) a norma megsemmisítése, amelynek joghatása, hogy az alkotmányellenes norma hatályát veszti. Kelsen kifejezésével élve az alkotmánybíróság negatív jogalkotó, mert megsemmisíti az alkotmányellenes jogszabályt, szemben a törvényhozással, amely pozitív értelemben alkot jogot. Az európai típusú alkotmánybíróságoknál az eszköztár mára kiteljesedett, a megsemmisítés helyett az alkotmányellenesség kiküszö­bölésének egyéb módozatai is ismertek, pl. a norma időleges kiegészítése, vagy megsemmisítés helyett alkotmányos követelmény megállapítása a norma alkalmazására irányadóan. Az alkotmánybíróságok döntése mindenkire nézve kötelező (erga omnes hatályú), ellene fellebbezésnek nincs helye.

– Sajátosságként említhetjük, hogy az alkotmánybíróvá válás nem szükségszerűen kötődik a bírói hivatáshoz, hanem választhatók egyetemi tanárok, ügyvédek, tisztviselők stb. is. Az alkotmánybírói tisztség elnyerése különféle politikai mechanizmusok – kinevezési, választási folyamatok – útján történik, a parlamentek aktív szerepvállalásával. Vannak azonban olyan rendszerek (mint pl. a német), ahol előírás, hogy a testületnek legyenek olyan tagjai is, akik korábban bíróként dolgoztak valamely (felsőbb)bíróságon. Tehát a bírósági profil e módon is kifejezésre jut.

– Az európai modell szerint működő alkotmánybíróságok jellemzően parlamentáris (pl. Német Szövetségi Köztársaság, Olaszország, Spanyolország) vagy félprezidenciális rendszerű államokban (pl. Franciaország, Ausztria) jelennek meg, ott, ahol az igazságszolgáltatás több szakágra, ügyszakra (polgári, büntető, közigazgatási stb.) oszlik. A legfőbb jellegzetessége azonban valamennyi alkotmánybíróságnak, hogy közös központi hatáskörük a törvények alkotmányosságának (koncentrált) vizsgálata. Mint említettük, az európai típusú alkotmánybíráskodás fő jellemzője, hogy a normakontroll absztrakt is lehet. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy bármennyire is a bíróságoktól különálló szervezetek az alkotmánybíróságok (és az elvont normakontroll gyakorlásának ez egy fontos szervezeti tényezője), de a rendes bírói tevékenységgel nem szakadt meg minden kapcsolatuk. A rendes bíró tevékenységgel való funkcionális kapcsolatnak két formája ismert: a bírói kezdeményezés (amikor a bíró kér normakontrollt az előtte lévő jogszabályról) és az alkotmányjogi panasz (amikor a fél kéri az ügyében alkalmazott jogszabály vizsgálatát).

4. Alkotmánybírósági funkciók és hatáskörök

Az alábbiakban azokat a funkciókat ismertetjük, amelyeket alkotmánybíróságok (is) ellátnak, s megjelöljük, hogy melyek azok a jellemző hatáskörök, amelyek az adott funkció ellátását szolgálják. Ezt követően foglalkozunk az alkotmánybíróságok függetlenségének biztosítékaival. Először tehát a funkciók:

Normakontroll. Az alkotmánybíráskodás fő funkciója a jogszabályok alkotmányossági vizsgálata. A normakontroll fogalmi ismérv, amelyet az alkotmánybíróságok többféle hatáskörben gyakorolhatnak. A normakontroll lehet előzetes és utólagos. Előzetes normakontroll hatáskörről akkor beszélünk, amikor még a ki nem hirdetett normát (törvényt) vizsgálja az alkotmánybíróság. Ha előzetes normakontroll során alkotmányellenességet állapít meg, akkor a törvényt nem lehet kihirdetni, az alkotmányellenességet a jogalkotó köteles kiküszöbölni. A normakontroll lehet utólagos is. Ebben az esetben az alkotmánybíróság a már kihirdetett (s rendszerint hatályba is lépett) norma alkotmányossági vizsgálatát végzi. Az alkotmányellenesség jogkövetkezménye a norma megsemmisítése, hatályon kívül helyezése. Az utólagos normakontroll lehet absztrakt és konkrét. Absztrakt normakontroll hatáskörben az alkotmánybíróság önmagában a normát veti össze az alkotmánnyal, míg konkrét normakontroll esetén az egyedi ügyben alkalmazandó norma alkotmányossági vizsgálata történik meg. A konkrét normakontroll két formája: az alkotmányjogi panasz és a bírói kezdeményezés. A konkrét normakontrollban született döntés valamilyen módon kihat az egyedi ügy megítélésre.

Alapjogi bíráskodás. E funkció alatt azt értjük, hogy az alapjogok közvetlenül az alkotmány alapján, bírói úton kikényszeríthetőek, azaz az emberi jogokat közvetlenül az alkotmány alapján lehet különböző tényállásokban alkalmazni. Ha törvényi tényállásról van szó (azaz, ha a törvényben megfogalmazott szabály sérti az emberi jogokat) akkor az alkotmánybíróság valamelyik normakontroll hatáskörben jár el. Mint már utaltunk rá, az emberi jogok érvényesítése – jogszabályok alkotmányossági vizsgálata során – az alkotmánybíróságok egyik fő funkciójává vált. Abban az esetben azonban, ha konkrét ügy tényállása kapcsán merül fel az emberi jogok sérelme, akkor általában a rendes bíróság jár el. A végső döntést – ha van az Alkotmánybíróságnak olyan hatásköre, amellyel egyedi ügyek alkotmányossága felől is dönthet[337] – az Alkotmánybíróság, ha nincs, akkor a konkrét ügy megítélésére hivatott rendes bíróságon belüli magasabb bírói fórum hozza meg.[338] Ebben az esetben tehát alapjogi bíráskodást a rendes bíróság is gyakorol.

Hatásköri bíráskodás. Az alkotmánybíróságok által ellátott hatásköri bíráskodás az alkotmányos szervek közötti hatásköri konfliktusok feloldására irányul. Lényegében az államhatalmi ágak egyensúlyán való őrködésről van szó, amely az alkotmánybíróságok egyik klasszikus feladata. Az államhatalmi egyensúly fenntartása mind horizontális (a törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás – és egyéb hatalmi ágak – közötti összeütközés), mind vertikális síkon (központi szervek és helyi önkormányzatok vagy szövetség és tartományok között) is felmerülhet. Az egyensúlyon való őrködés több hatáskörben is megvalósulhat, így a normakontroll hatáskörökben eljárva is kifejezésre juthat (pl. a kormány olyan tárgyban rendelkezik, amelyet csak törvény szabályozhat). Ilyenkor a norma alkotmányossági vizsgálata és megsemmisítése folytán történik a hatásköri konfliktus rendezése. Alkotmányos szervek közötti konfliktus kialakulhat egyedi ügyek kapcsán is, s az alkotmánybíróságnak lehet olyan hatásköre, amely ennek feloldására – az eljáró szerv kijelölésére – irányul. A hatásköri összeütközés lehet pozitív és negatív. Az előbbiben több alkotmányos szerv is úgy ítéli meg, hogy joga van az ügyben eljárni, az utóbbiban pedig több szerv úgy véli, hogy nincs hatásköre az adott ügyben dönteni. Ha az alkotmány alapján a konfliktus feloldható, az alkotmánybíróság dönt. Alkotmányos szervek közötti hatásköri problémák rendezésére – a fent bemutatott utólagos normakontroll és hatásköri viták feloldására irányuló hatáskörökön túl – más alkotmánybírósági hatáskörök is alkalmasak lehetnek (mint pl. hazánkban az absztrakt alkotmányértelmezés).

Választási bíráskodás. Az alkotmánybírósághoz telepített feladatok között találhatunk olyanokat, amelyek a különböző választásokkal, szavazásokkal függnek össze. A demokratikus választások az alkotmányos szervek legitimitásának alapjait képezik, ezért alkotmányos összefüggésük vitathatatlan. Mégis azt mondhatjuk, hogy a választási bíráskodás nem tartozik a hagyományos alkotmánybírósági feladatokhoz, hiszen alapvetően ún. ténybírósági szerepet kíván, s erre eszközzel a rendes bíróságok rendelkeznek. Mégis, a választási bíráskodással összefüggésben a kampányszabályok megsértésétől a szavazás lebonyolítása során felmerült panaszok elbírálásán át, a választások eredményeinek a kihirdetéséig széles az a skála, amelyet az alkotmánybíróságok is elláthatnak (lásd pl. a francia Alkotmánytanácsot). Ide vehetjük továbbá, hogy egyes alkotmánybíróságok ellátnak népszavazással kapcsolatos feladatokat is (lásd Magyarországon, az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálatát).

Állambíráskodás. Ez alatt kétféle feladattípust értünk, egyrészt meghatározott magas közjogi tisztséget betöltő személyek (köztársasági elnök, miniszterelnök, miniszterek) elleni eljárás (akár büntetőeljárás, vagy az alkotmány szándékos megsértése miatti eljárás) lefolytatása, másrészt politikai pártokkal kapcsolatban is fennállhatnak alkotmánybírósági feladatok, pl. nyilvántartásba vétel vagy az alkotmányellenesen működő pártok betiltása (Németország). Az ún. állambíráskodási feladatok[339] alkotmánybíróságokhoz telepítését ugyanakkor (joggal) sok kritika is éri, mivel a politikához túlságosan is közel álló tevékenységet kíván. A direkt politikai hatáskörök kikezdhetik az alkotmánybíróságok létalapját, a függetlenségüket.

Nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos feladatok. Az alkotmányos jogrend egységessége megköveteli, hogy a belső jog összhangban legyen a nemzetközi joggal, ugyanakkor a (befogadott, alkalmazandó) nemzetközi jog sem feszítheti szét az alkotmányos kereteket. Az alkotmánybíróságoknak ezért – főképpen előzetes normakontroll hatáskörben – általában lehetőségük van a nemzetközi szerződést tartalmazó törvények kihirdetés (vagy a nemzetközi szerződés megerősítése) előtti alkotmányossági vizsgálatára. Sajátos helyet foglal el ebben a kérdésben az Európai Unió joga. Részletekbe itt most nem bocsátkozunk, de annyit érdemes megjegyezni, hogy az Európai Unió (illetve korábban az EGK) alapító szerződései alkotmányossági vizsgálat tárgyai voltak több országban is (szerződési rendelkezések alkotmányellenessége esetén az alkotmány módosítása is felmerülhet, mint megoldási mód).

A fent említett alkotmánybírósági funkciókat az foglalja egységbe, hogy azok ellátása többségében alkotmányértelmezést kíván, s az autentikus alkotmányértelmezés az alkotmánybíróságok feladata.

5. Az alkotmánybíráskodás kötöttségei és függetlenségének biztosítékai

Mind az alkotmánybíráskodás európai modelljének egyik sajátosságánál utaltunk rá, az alkotmánybíróságok elsősorban a parlamentáris vagy félprezidenciális rendszerekben jöttek létre. Ennek oka, hogy ezekben a rendszerekben – kicsit leegyszerűsítve a modellt – nem kifejezetten a törvényhozó, végrehajtó és igazságszolgáltató hatalom, hanem a tágabb értelembe vett kormányzati hatalom és a tágabb értelembe vett igazságszolgáltató hatalom között húzódik az igazi „elválasztás”. Kormányzati hatalmon itt a törvényhozás és a végrehajtás kettősét, míg igazságszolgáltató hatalmon a bíróságok és az alkotmánybíróság kettősét értjük. Mivel e rendszerek sajátossága, hogy a kormány könnyen végig tudja vinni akaratát a törvényhozáson (általában rendelkezik a parlamenti többség támogatásával), a törvényhozás és a végrehajtás legalábbis szociológiailag összefonódik.[340] Különös hangsúly helyeződik ezáltal (a tágabb értelembe vett) igazságszolgáltató hatalomra, hiszen a kormányzati hatalom törekvéseinek e szervek az igazi ellensúlyai. Ebben a viszonyrendszerben a függetlenség – a bíróságok és az alkotmánybíróság függetlensége – felértékelődik, azaz a hatalommegosztás lényege, a hatalomkoncentráció megakadályozása múlik azon, hogy a bíróságok és az alkotmánybíróság valóban független szervek maradnak-e, be tudják-e tölteni maradéktalanul alkotmányos feladataikat. Témánk szempontjából ezért megkerülhetetlen szólni az alkotmánybíróságok függetlenségének biztosítékairól.

Teljesen független állami szerv természetesen nincs, hiszen ez parttalan és önkényes hatalomgyakorláshoz vezetne, minden szervezet az alkotmányban meghatározott szabályok, és keretek között végzi tevékenységét. A függetlenség a más szervhez való viszonyban értelmezhető ezen belül is a szervezet lényegét adó funkciók ellátására. Alkotmánybíróság esetén ez azt jelenti, hogy pl. a normakontroll feladatot (annak eredményét) sem a törvényhozás sem a végrehajtás szempontjai nem befolyásolhatják, az alkotmánybíróság az alkotmányon kívül mást nem vehet figyelembe. Az alkotmánybíróságok mégsem kötöttségek nélkül végzik tevékenységüket. Háromféle kötöttség ismert, ami meghatározza az alkotmánybíróságok munkáját: az alkotmányhoz kötöttség, a korábbi döntésekhez kötöttség és az indítványhoz kötöttség. Mit is jelentenek ezek?

– Az alkotmánybíróság kötve van az alkotmány tartalmához, az alkotmányt nem változtathatja meg, tevékenysége az alkotmány alá rendelt.[341] Ugyanakkor nem ennyire egyértelmű, hogy az alkotmánybíróság vizsgálhatja-e az alkotmányt módosító törvény alkotmányosságát. Azokban a rendszerekben, ahol örök-klauzulák (quasi módosíthatatlan rendelkezések) szerepelnek az alkotmányban,[342] létjogosultsága lehet az alkotmánymódosítás vizsgálatának, hiszen vizsgálat tárgya lehet, hogy az örök-klauzulák nem sérülnek-e. Más esetekben felmerülhet, hogy az alkotmányt módosító törvényt magát ugyan nem, de formai szempontból, pl. hogy érvényesen létre jött-e vagy a hatályba léptetés megfelelő-e az alkotmánybíróság vizsgálhatja. Mindezen kivételek azonban nem rontanak a főszabályon: az alkotmánybíróságok tevékenysége az alkotmányhoz kötött.

– Az alkotmánybírósági ítélkezést másrészt kötik saját korábbi döntései. Ez nemcsak azt jelenti, hogyha egyszer az alkotmánybíróság már egy adott ügyben döntött, akkor még egyszer ugyanabban a tárgyban nem járhat el (res iudicata), nem dönthet másképp, hanem az európai típusú alkotmánybíráskodás során is beszélhetünk precedens alapú döntéshozatalról. Az alkotmánybíróságok ítélkezési tevékenységük során – különböző ügyekben ugyan – de lépésről-lépésre értelmezik az alkotmányt. Ennek az értelmezési folyamatnak az eredményeként kialakul az adott alkotmányos rendelkezés, vagy alkotmányos jog alkotmánybíróság által értelmezett tartalma, amely mindenkit köt, így az alkotmánybíróságot is.[343] Ezért az újabban felmerült ügyekben az alkotmányos rendelkezéseket az alkotmánybíróságnak azzal a tartalommal kell alkalmaznia, amelyet korábban – korábbi döntéseiben – már meghatározott. Természetesen egy adott alkotmányos rendelkezés vagy alkotmányos jog alkotmánybíróság által meghatározott értelmezési tartománya nem örök. A „körülmények lényeges változása esetén” az alkotmánybíróság is módosíthat álláspontján, feltéve, ha jelzi a változást és alkotmányos indokát adja, hogy miért volt rá szükség.

– Végezetül az indítványhoz kötöttségről. Az alkotmánybíróságok „igazi” bíróságok, azaz csak akkor járnak el, ha „jogvita” (alkotmányossági probléma) merül fel, s „a felek” azt a bíróság elé viszik. Az alkotmánybírósági normakontroll eljárásban az egyik oldalon az indítványozó áll, a másik oldalon pedig a jogszabály (pontosabban a jogszabály megalkotásáért felelős állami szerv). Az indítványhoz kötöttség tehát egyrészt azt jelenti, hogy az alkotmánybíróság – főszabály szerint – csak akkor folytat eljárást (végzi el a normakontrollt) ha azt valaki (az indítványozásra jogosult) kéri, másrészt azt is jelenti, hogy csak abban a tekintetben – azon alkotmányos tételek vonatkozásában – vizsgálódik, amelyet az indítványozó megjelöl. Másként fogalmazva: az alkotmánybíróságok általában hivatalból nem indítanak eljárást, s egy adott jogszabály vizsgálata során nem az alkotmány egésze szempontjából vizsgálódnak (csak a megsértettnek vélt és megjelölt rendelkezések alapján). Hangsúlyozzuk, hogy ez a főszabály. A hivatalbóliság bizonyos hatáskörök és eljárások tekintetében nem kizárt, de nem jellemző az alkotmánybíróságok működésének egészére. A különböző alkotmánybírósági hatáskörökben való eljárás indítványozói körét az alkotmánybíróságra vonatkozó szabályok meghatározzák. Egy adott alkotmánybírósági hatáskör, csak a hozzá kapcsolódó indítványozói kör tekintetében értelmezhető. Az indítványozói kör szűkítésével ugyanis előállhat egy olyan helyzet, hogy az adott hatáskört az alkotmánybíróság nem is gyakorolja. Szerencsés ezért a fő funkció, a normakontroll tekintetében az indítványozói kört szélesre nyitni.

Az alkotmánybíróságok függetlensége természetesen elsősorban az alkotmányon alapszik, az alkotmányba foglalt rendelkezések garantálják, hogy az alkotmánybíróság döntéseit kizárólag az alkotmány alapján, minden más befolyástól mentesen hozhassák meg. Ezen túlmenően (mintegy a részleteket illetően) a függetlenség garanciáit három csoportra oszthatjuk: úgymint személyi függetlenség, igazgatási függetlenség és költségvetési önállóság.

– A személyi függetlenség az alkotmánybírák személyét érinti. Alapvető feltétel, hogy az alkotmánybírók nem vonhatók felelőségre e minőségben kifejtett tevékenységükért. Ide tartozik továbbá, hogy az alkotmánybíróvá válás tekintetében van-e olyan kizáró ok, amely a korábbi vezető állami vagy politikai tisztséget betöltőket kizárja a választhatóságból.[344] Az alkotmánybírák személyi függetlenségének része, hogy megbízatásuk megszűnésének esetei között ne szerepeljen olyan ok, amellyel – akár közvetve is – a kormányzat fosztaná meg őket e tisztségüktől. Az alkotmánybíróság egy testület, több bíróból és az elnökből áll. Az elnök többféleképpen nyerheti el megbízatását, lehet, hogy a parlament külön erre a tisztségre választja (pl. Németországban, vagy Magyarországon), de lehet, hogy az alkotmánybírák maguk közül választják (ahogy Olaszországban vagy volt Magyarországon is).

– Az igazgatási önállóság két elemből áll. Egyrészt kívánalom, hogy az alkotmánybíróságon dolgozó adminisztratív apparátusra a kormányzat ne tudjon direkt befolyást gyakorolni (pl. Németországban kinevezett bírák dolgoznak). A másik elem, hogy az alkotmánybíróságnak – az Alkotmány és a rá vonatkozó törvény keretei között – legyen szabályozási önállósága a szervezetére és működésére vonatkozó szabályok megalkotásában.

– Végül a költségvetési önállóság azt az igényt fogalmazza meg, hogy a mindenkori kormányzat ne tudja anyagilag ellehetetleníteni az alkotmánybíróság működését. Ennek többféle technikája ismert, a lényeg, hogy magának az alkotmánybíróságnak is legyen érdemi befolyása a rá vonatkozó költségvetés meghatározásakor.[345]



[324]   Lásd pl. Robert G. McCloskey: Az Amerikai Legfelső Bíróság. In: Paczolay Péter (szerk.): Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. Jogfilozófiák. Budapest, 1995, 35. p.

[325]   A döntés körülményei fölöttébb tanúságosak. A jogvita politikai síkja John Adams leköszönő és Thomas Jefferson új elnök közötti szembenállásban keresendő. A választásokon vesztes Adams elnök egyik utolsó intézkedéseként kinevezte William Marburyt békebírónak, de hivatali ideje még a beiktatás előtt lejárt. Jefferson elnök azzal kezdte hivatali ténykedését, hogy az összes korábbi kinevezés végrehajtását leállítatta. Marbury a kinevezés végrehajtása érdekében bírósághoz fordult, és kérte, hogy a bíróság bocsásson ki a Bírósági Törvény 13. szakasza által lehetővé tett parancsot (mandamus), amely alapján köteles lett volna a végrehajtó hatalom a kinevezést véghezvinni. Az ügyet tárgyaló Marshall főbíró kijelentette, hogy a Legfelsőbb Bíróság joghatósággal rendelkezik az ügy tárgyalására. Jefferson elnök és igazságügy-minisztere James Madison már magát a tényt is felháborítónak tartotta, hogy a bíróság beleavatkozik ebbe az ügybe. Szembenállásuk hevessége alapján világos volt (Marshall főbíró számára is), hogy a bíróság hiába bocsátja ki majd a parancsot, azt a végrehajtó hatalom nem fogja foganatosítani. Mintegy a presztízs-veszteséget is elkerülendő pattant ki az a megoldás, hogy annak megállapítása mellett, amely szerint Marbury békebírói kinevezése jogos és visszavonhatatlan, a Bíróságnak nincs lehetősége bírói parancs kibocsátására, mivel – s most jön a lényeg – a Bírósági Törvény 13. szakasza, amely lehetőséget ad mandamus kibocsátására alkotmánysértő. Alkotmánysértő, mert túl nagy hatalmat ad a Bíróság kezébe a végrehajtó hatalom rovására. A Legfelsőbb Bíróság csatát veszített, de háborút nyert: a szövetségi törvényhozás alkotmányosságának bírói kontrollja teremtődött meg.

[326] Kelsen, Hans: Tiszta Jogtan. ELTE Bibó István Szakkollégium, Budapest, 1988.

[327] Kelsen: i. m. 49.

[328] Favoreu, Louis: Az alkotmánybíróságok. In: Paczolay Péter (szerk.): Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés.Jogfilozófiák. 1995, 58. p. Eredetiben: L. Favoreau: Les cours constitutionelles, Paris, Presses Universitaires de France, 1992, (2. kiadás), illetve e támában: Chr. Starck/A. Weber (Hrg.): Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, Baden-Baden, 1986.

[329]   Ide sorolják a Portugál és Spanyol Alkotmánybíróságot (1976, illetve 1978), a Görög Különleges Legfelsőbb Bíróságot (1975) és a Belgiumban erre a célra létrehozott speciális testületet.

[330]   Bragyova András szerint épp ezen ismérv határolja el az alkotmánybíráskodást a rendes bírósági funkcióktól: „a rendes bíróság ugyanis nem a normák – az általa alkalmazott normák – érvényességéről dönt, csak alkalmazhatóságáról. A rendes bíróságot az jellemzi, hogy előtte a jogi norma érvényességét nem lehet vitatni, mert erről a rendes bíróság nem dönthet…” (24. p.) Bragyova András: Az alkotmánybíráskodás elmélete. KJK és MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1994.

[331]   Ha visszautasítja (writ of certiorari) azt szokás úgy értelmezni, hogy helybenhagyta az alsóbb bíróság alkotmány-értelmezését, de ez nem teremt precedenst.

[332] A Marbury v. Madison ügyben is kitűnik, hogy az nem a Bírósági Törvény 13. szakaszának alkotmányossági vizsgálatára irányult, hanem egy konkrét ügyre, Marbury békebírói kinevezésére.

[333]   Szemben azokkal az európai rendszerekkel, ahol az alkotmányellenesség jogkövetkezménye a megsemmisítés, azaz a jogszabály hatályon kívül helyezése. Ebben az esetben nagyobb a veszélye, hogy a politika más megfogalmazásban ugyan, de újraalkotja az alkotmányellenes tartalmú szabályt.

[334]   Nincs alkotmánybíráskodás semmilyen formában Hollandiában sem. A Holland Alkotmány 120. cikke kifejezetten úgy rendelkezik, hogy „A Bíróságok nem bírálhatják el a törvények és nemzetközi szerződések alkotmányosságát.” Lásd: Trócsányi László – Badó Attila (szerk.): Nemzeti Alkotmányok az Európai Unióban. KJK–Kerszöv Kiadó, Budapest, 2005, 476. p.

Fontos körülmény ugyanakkor, hogy Hollandiában a bíróságok közvetlenül alkalmazhatják az Emberi Jogok Európai Egyezményét, és a legtöbb esetben az Egyesült Királyságban is (lásd Human Rights Act 1998). A bírói jogvédelem adott tehát, csak nem a nemzeti alkotmány, hanem az Egyezmény alapján.

[335]   A Kelsen által kidolgozottak már megjelenésükkor sem maradtak kritika nélkül. A német alkotmányjogász Carl Schmitt nem kis veszélyt látott a bírói alkotmányértelmezés lehetőségében, ezért azt elutasította. Lásd részletesebben: Paczolay Péter: Alkotmánybíráskodás a politika és a jog határán. In: Alkotmánybíráskodás alkotmányértelmezés. Budapest, 1995, 14–18. p.

[336] Favoreu: i. m. 53. p.

[337]   Ha az Alkotmánybíróság egyben „szuper-legfelsőbb bíróság”, mint a német, vagy a spanyol.

[338]   Ez a rendszer működik Magyarországon is.

[339]   Bragyova András idézett művében az „állambíráskodás” fogalmát más tartalommal használja.

[340]   Természetesen a kormány parlament előtti klasszikus felelősségét ez a „szociológiai” összefonódás nem érinti, ahogy nem érinti a törvényhozás és végrehajtás megosztásának egyéb jegyeit sem.

[341]   Ismert példával élve, ha az alkotmányt esetleg úgy módosítják, hogy szövegszerűen is tartalmazza pl. a korlátok nélküli terhesség-megszakítás lehetőségét, akkor az ezzel egyet nem értő alkotmánybíró lelkiismerete alapján csak egyet tehet: lemond tisztségéről.

[342]   Pl. a német alkotmány 79. cikk (3) bekezdése szerint: „A jelen alaptörvény olyan megváltoztatása, amely a Szövetség tartományokra való felosztását, a tartományok alapvető közreműködését a törvényhozásban vagy az 1. és 20. cikkekben [alapjogi fejezet] megállapított alapelveket érintené, nem megengedett.” A francia alkotmány 89. cikk utolsó mondata értelmében „[a] köztársasági államforma nem képezheti alkotmánymódosítás tárgyát.”

[343]   Ide kapcsolható – a sokak által kritizált – „láthatatlan alkotmány” teória. A pontos idézet szerint: „Az Alkotmánybíróságnak folytatnia kell azt a munkáját, hogy értelmezéseiben megfogalmazza az Alkotmány és a benne foglalt jogok elvi alapjait, és ítéleteivel koherens rendszert alkot, amely a ma még gyakran napi politikai érdekből módosított Alkotmány fölött, mint láthatatlan alkotmány, az alkotmányosság biztos mércéjéül szolgál; és ezért várhatóan a meghozandó új alkotmánnyal vagy jövőbeli alkotmányokkal sem kerül ellentétbe. Az Alkotmánybíróság ebben az eljárásában szabadságot élvez, amíg az alkotmányosság fogalmának keretén belül marad.” Sólyom László párhuzamos véleménye a 23/1990. (X. 31.) AB határozathoz.

[344]   Megjegyzésre szorul, hogy ez nem egy abszolút kívánalom. A francia Alkotmánytanácsnak hivatalból tagjai a volt köztársasági elnökök (más kérdés, hogy nem vesznek részt az ülésen), vagy a Német Szövetségi Alkotmánybíróságnak is volt olyan elnöke (1983 előtt J. Benda), aki korábban belügyminiszter volt. Ezen az alapon a függetlenségük mégsem vonható kétségbe.

[345]   Magyarországon a vonatkozó szabály szerint az Alkotmánybíróság saját maga állapítja meg költségvetését, amely az állami költségvetés része.