Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

I. Az önkormányzat általános fogalma és főbb típusai

I. Az önkormányzat általános fogalma és főbb típusai

Az államok mint politikai közösségek szerveződése, belső tagozódása szempontjából különös jelentősége van az önkormányzatiság illetve autonómia vizsgálatának. Az állami szint alatt illetve az államon belül ugyanis a demokratikus társadalmak elismerik bizonyos közösségek valamilyen mértékű függetlenségét, önrendelkezését, saját ügyeikben gyakorolt önálló döntési jogát.

Az önkormányzat általános fogalmának meghatározása elengedhetetlenné teszi az autonómianéhány általános jellemzőjének bemutatását, mivel az autonómia képezi az önkormányzat lényegét, az önkormányzat tehát eredendően autonómiára támaszkodik, annak szervezeti kifejeződése.

Az autonómia meghatározására több lehetőség kínálkozik. A nemzetközi jogi és az alkotmányjogi irodalom ugyanis számos autonómia típust határol el egymástól.[364] Az autonómia lényegét illetően az államon belül egy adott közösség (a civil társadalom) bizonyos fokú önállóságát, önrendelkezését, függetlenségét, másoktól való elkülönülésének lehetőségét és jogát jelenti, amelynek értelmében ezek a közösségek meghatározott kérdésekben (jellemzően persze a saját ügyeikben) saját intézményeik útján önállóan szabályoznak és döntenek.

Ezek a jellemzők fejeződnek ki az önkormányzat – illetve az önkormányzás mint tevékenységfogalmában is. Az önkormányzás a következő megnyilvánulásokat foglalja magában általános jelleggel:[365]

  • önszerveződés (saját szervezet kialakítása);

  • saját jogon való döntés (saját ügyek önálló eldöntése);

  • önszabályozás (önálló normaalkotás saját szervezetére és működésére vonatkozóan);

  • önigazgatás (döntések önálló végrehajtása és ezek ellenőrzése az ún. önkontroll);

  • önfejlesztés, önkorrekció.

A funkcionális oldalról történő megközelítés ne felejtesse el azonban azt, hogy az önkormányzatok esetében kiemelkedő jelentősége van ezek mellett a gazdaságipénzügyiautonómiának is, vagyis, hogy a saját ügyeivel összefüggő pénzeszközök megszerzése ténylegesen is biztosított legyen, és megfelelő önállósággal rendelkezzenek a közösségek ezek felhasználásában.

Önkormányzat, autonómia egy államon belül mindig a főhatalom elismerésétől függ, az önállóság kereteit tehát mindig alkotmányiilletve törvényi szabályozásnak kell megteremtenie. A demokratikus jogállamokban az alkotmányi illetve törvényi szabályozás lényegében kettős funkciót lát el. Ezek biztosítják az adott közösségek illetve önkormányzataik beépülését a közjogi rendbe. A jogi szabályozásnak kell garantálnia egyrészt a különböző civil szerveződési formák számára az önkormányzáshoz való jogot, ebben a vonatkozásban az állam tehát egyfajta önkorlátozást hajt végre. Másrészt a jogi szabályozás révén az állam jogosult ugyanakkor az önkormányzás terjedelmének meghatározására is azáltal, hogy megjelöli az önkormányzatok jogait, feladatait, a legáltalánosabb szervezeti követelményeket, az állami ellenőrzés vagy felügyelet szabályait stb.

A jogi szabályozás különös jelentőséggel bír azoknál az önkormányzatoknál, amelyek tevékenységét az állam közérdekűnek minősíti, és ennek alapján felhatalmazza őket egyes közhatalmi funkciók ellátására. Ezek az önkormányzatok a törvények révén sajátos közjogi – alkotmányjogi státuszt kapnak, vagyis létrejönnek az ún. közjogi önkormányzatok. Az alkotmányi illetve törvényi felhatalmazás révén létrejön tehát az önkormányzat, vagyis egy olyan jogi személyiséggel bíró közösség, amely jogosulttá válik arra, hogy saját ügyeit, saját szervei révén önállóan intézze. [Önmagában az, hogy a központi állami szervek törvényességi és/vagy gazdasági ellenőrzést (felügyeletet) gyakorolnak felettük, nem mond ellent az önkormányzat fogalmának!]

Történetileg, jogi szabályozásuk révén, céljaikat illetően stb. az önkormányza­tok számos változata alakult ki, így csoportosításuk is különbözőképpen végezhető el. Tipizálásuknál figyelembe kell venni még létrejöttük módját, felépítésük és működésük sajátosságait, továbbá nagyon fontos az, hogy rendelkeznek-e valamilyen mértékben közhatalommal.[366]

1. A szabadságjogok, különös tekintettel az egyesülési szabadság alapján létrejövő önkormányzatok. Ezek az önkormányzatok a civil társadalom autonóm szerveződéseit képviselik, megalakulásuk és a bennük való részvétel saját akarat-elhatározáson alapul. Nem rendelkeznek közhatalommal, nem láthatnak el és nem vállalhatnak át állami feladatokat. Ezek a szerveződések is természetesen jogi keretek között működnek, de a jogi szabályozás jellegében megmarad a szabadságjogok garantálása körében. Az itt érintett szabadságjogok lényeges tartalmát képezi az önkormányzati szerveződés és működés szabadsága. E típusba sorolhatók a tág értelemben vett „társadalmi szervezetek” legkülönbözőbb fajtái, mint pl. az egyesületek, a politikai pártok, a szakszervezetek és egyéb érdekképviseletek, a szövetkezetek, mint a gazdasági társulás szabadsága, illetve az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek, mint a vallásszabadság gyakorlásának intézményesült formái.

2. Az önkormányzatok másik típusát képezik az ún. köztestületek, mint a közjogi önkormányzatok egyik csoportja. Ezek olyan tevékenységet végeznek, amelyet a jogi szabályozásközérdekűnek minősített, és őket sajátos közjogi státusszal ruházta fel. Itt elsődlegesen arról van szó, hogy bizonyos közfeladatok ellátása hatékonyabban oldható meg nem állami, hanem önkormányzati formában. Az előző típussal szemben tehát a köztestületek létrehozását törvény rendeli el. E törvény határozhatja meg az általuk ellátandó közfeladatokat és az ehhez szükséges jogosítványokat. Előírható az is, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható (kötelező tagság). Ide sorolhatók többek között a kamarák, mint gazdasági vagy szakmai (foglalkozási) köztestületek, az egyetemek, a Magyar Tudományos Akadémia, Magyar Művészeti Akadémia stb. Ilyen alapon szervezhető továbbá a társadalombiztosítás is.

3. Történelmileg és általános jellegük alapján kiemelkedőek a területi alapon létrejövő közjogi önkormányzatok, vagyis a települési és területi szinten szerveződő önkormányzatok.

Ezek – a később bemutatott módon – az adott egységben választójoggal rendelkező polgárok közösségét megillető önkormányzáshoz való jogon, mint alapjogon nyugszanak. Mint szervezési elv, a decentralizáció egyik megnyilvánulását jelentik a demokratikusan szerveződő államokban.

4. Különleges helyet foglalnak el az önkormányzati rendszerben a nemzetiségi önkormányzatok. Ezek az adott területen kisebbségben élő állampolgárok igényeit hivatottak kielégíteni. Ilyen célból működhetnek persze egyrészt civil szerveződések is. E szervezetek a kisebbségi jogok, mint szabadságjogok érvényesítését szolgálják. Ehelyütt azonban önálló csoport formájában olyan önkormányzatokról van szó, amelyek az alkotmányi illetve törvényi szabályozás révén meghatározott állami illetve önkormányzati feladatokat közhatalmi jelleggel gyakorolnak, és az ún. nemzetiségi közügyek önálló intézésére jönnek létre.



[364]  Lásd erről pl. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2009, 282–283. p.

[365] Petrétei József: i. m. 281. p.

[366]  Az alábbi csoportosításról lásd Petrétei József: i. m. 283–289. p.