Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

II. A helyi önkormányzás lényege és a helyi önkormányzatok alapjogai

II. A helyi önkormányzás lényege és a helyi önkormányzatok alapjogai

A jogállam demokratikus helyi közigazgatása a törvényeknek alárendelt szabad önkormányzás révén valósul meg. A helyi önkormányzás a helyi közügyekbenönszervező és decentralizált hatalomgyakorlást jelent. Helyben elősegíti a lakosság igazgatási és közszolgáltatási szükségleteinek hatékony kielégítését. A helyi önkormányzás során a választópolgárok helyi közössége demokratikus formában és módon kifejezi, valamint saját helyi önkormányzati szervezete révén megvalósítja a helyi közakaratot.[367]

Az Alkotmány 1990-ben egy természetjogias(emberi jogias) önkormányzati koncepciót valósított meg. Az önkormányzatokat leválasztotta az államigazgatás rendszeréről, és lényegében önálló hatalmi ágként (tényezőként) ismerte el őket. Az Alkotmánybíróság szerint a helyi önkormányzati hatalom egyrészt az államhatalom decentralizálásán, másrészt a választópolgárok közösségeinek helyi önkormányzáshozvaló alapjogán nyugodott. Ez az alapjog jelentette az önkormányzati jogok„anyajogát”. A helyiönkormányzat joga – noha az Alkotmány nem az alapvető jogok között szabályozta – tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesült.

A helyi önkormányzat – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) megfogalmazásában – érvényre juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot. A választópolgárok a helyi önkormányzást, vagyis a helyi érdekű közügyek önálló és demokratikus intézését egyrészt közvetve (az általuk választott képviselő-testület útján), illetőleg közvetlenül (helyi népszavazással) gyakorolják. Az Ötv. 1. § (2) bekezdése szerint a helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.

A korábbi Alkotmány 44/A. §-a helyi képviselő-testület jogaiként fogalmazta meg a helyi önkormányzatok alapjogait. Kimondta, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, kötelességei ugyanakkor eltérőek lehetnek.[368]

Az önkormányzatok alapjogai korlátozására más szabályok voltak alkalmazandók, mint „anyajoguk”, az önkormányzáshoz való jog korlátozására. Az önkormányzatok alapjogainak (Alkotmány 44/A. §) korlátozására – mivel azok az Alkotmánybíróság szerint valójában hatáskörcsoportoknem volt irányadó az Alkotmány 8. § (2) bekezdése. Lényegében ezt a megállapítást érvényesíti az Alaptörvény azzal, hogy „önkormányzati jogok” helyett „feladat- és hatásköröket” sorol fel a „helyi közügyek intézése körében” [32. cikk (1)–(2) bekezdés].

A következőkben tekintsük át a helyi önkormányzatok alapjogait(feladat- és hatásköreit).

a) Szabályozási autonómia, rendeletalkotási jog

Az Ötv. 1. § (3) bekezdése önkormányzati jogként rendelkezik arról, miszerint a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Ez a rendelkezés ily módon az állam törvényeitől függően biztosítja a szabályozási autonómiát.

Általánosságban fogalmazva azt mondhatjuk, hogy az önkormányzatok saját ügyeiket önkormányzati rendeletben szabályozzák. Azönkormányzati rendeletek két fajtája határolható el egymástól. A képviselő-testület eredeti jogalkotó hatásköre alapján feladatkörében eljárva rendeletet adhat ki egyrészt a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére. A testület jogosult továbbá végrehajtási rendelet kibocsátására is törvény felhatalmazása alapján. Törvény szabályozási kötelezettséget is megállapíthat az önkormányzatok számára. Az önkormányzati rendeletek természetesen nem lehetnek ellentétesek más jogszabállyal.

A rendeletalkotás a képviselő-testület hatásköréből át nem ruházható. Törvényi rendelkezések folytán rendeletben kell megállapítani például a Szervezeti és Működési Szabályzat (SZMSZ) mellett az éves költségvetést, a helyi adókat, a helyi népszavazás és népi kezdeményezés részletszabályait stb.

b) Gazdasági-pénzügyi autonómia – az önkormányzatok gazdasági alapjai

Az Alaptörvény értelmében [32. cikk (1) bekezdés e)–h) pont] a helyi önkormányzat

– gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;

– meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik;

– e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat;

– dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről.

Az önkormányzati vagyonra vonatkozó rendelkezéseket az új Ötv. 106–110. §-ai határozzák meg. A helyi önkormányzatok vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati feladatok és célok ellátását szolgálják.

A helyi önkormányzati rendszer és ezzel együtt az önkormányzati tulajdon alkotmányos alapjait eredetileg az 1990. évi LXIII. törvény teremtette meg. Az Ötv. ezt követően már önkormányzati alapjogként rendelkezett az önkormányzati tulajdon részletszabályairól.

Az Alaptörvény szerint az önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja.

A helyi önkormányzatot – törvényben meghatározott eltérésekkel – megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik (új Ötv. 107. §).

A helyi önkormányzat feladatai ellátásáról egységes költségvetésében gondoskodik, amelynek meghatározása a képviselő-testület kizárólagos hatásköre. Az önkormányzatok költségvetése az államháztartás része, de elkülönül az államiköltségvetéstől, ahhoz az állami támogatásokkal és más költségvetési kapcsolatokkal kötődik. Költségvetési bevételeivel és kiadásaival az önkormányzat önállóan gazdálkodik.

Az önkormányzat feladatai ellátásának feltételeit a következő forrásokból teremti meg:

ba) Saját bevételek: ilyenek pl. a helyi adók, illetékek, bírságok és természetesen a vállalkozásból és tulajdonból származó hasznok stb.

bb) Átengedett központi adók: ide tartozik a személyi jövedelemadó meghatározott része, de e körbe sorolhatók egyéb megosztott adók.

bc) Gazdálkodó szervektől átvett bevételek.

bd) Központi költségvetési normatív hozzájárulás. Ezt a hozzájárulást az Országgyűlés állapítja meg a lakosságszámmal, az ellátottak számával arányosan vagy egyéb központilag kidolgozott mutatók alapján. Normatív hozzájárulás a költségvetési év során nem mérsékelhető.

be) Központi támogatások. Ezek lehetnek meghatározott társadalmi célok illetve beruházások támogatására szánt cél és címzetttámogatások. Ilyen támogatások csak meghatározott célra fordíthatók. Működőképességük megőrzése érdekében kiegészítő állami támogatás illeti meg az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került települési önkormányzatokat.

Nagyon fontos garanciája az önkormányzati feladatok hatékony ellátásának az a szabály, hogy új önkormányzati feladat megállapítása esetén az Országgyűlés egyidejűleg biztosítsa az ellátásához szükség pénzügyi fedezetet.

Fontos eleme végezetül a gazdasági autonómia kérdésének az, hogy az önkormányzat a törvény keretei között jogosult megállapítani a helyi adók fajtáit és mértékét.

Az önkormányzat szabadon választhatja meg – természetesen a törvények keretei között – a gazdálkodás formáit, de a veszteséges gazdálkodás következményei is őt terhelik, az állami költségvetés nem tartozik értük felelősséggel.

A helyi önkormányzatokban a gazdálkodás biztonságáért a képviselő-testület, a szabályszerűségért pedig a polgármester felelős. Az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi.

c) Szervezeti autonómia – a szervezetalakítás szabadsága

Fontos jogosítványként említi az Alaptörvény azt, hogy az önkormányzat a törvény keretei között jogosult meghatározni szervezeti és működési rendjét. Ez a rendelkezés biztosítja egyrészről az önkormányzat szervezetalakítási szabadságát, másrészről felhatalmazást ad a törvényhozónak, hogy ezt a hatáskört behatárolja. Ez az autonómia tehát nem korlátlanul érvényesül, a szervezetalakítás jogát az Alaptörvény a törvények keretei között biztosítja.

A törvényeknek megfelelő mozgásteret kell biztosítaniuk az önkormányzatok számára ahhoz, hogy önállóan dönthessenek a feladatuk ellátásához szükséges, és annak leginkább megfelelő szervezet kialakításáról. A szervezetalakítás szabadsága magában foglalja szervezeti egységek belső tagozódásának és a belső szervezeti egységek elnevezésének jogosultságát is.[369]

A helyi önkormányzatoknak nem egyszerűen joga, hanem kötelessége,[370] hogy a szervezetükre és működésükre vonatkozó részletes szabályokat rendeletben állapítsák meg. Törvény továbbá számos kérdés SZMSZ-ben történő szabályozását kötelezővé is teheti az önkormányzatok számára.

d) Önkormányzati jelképek, helyi kitüntetések és elismerő címek alapítása [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés i) pont].

A helyi önkormányzat önkormányzati jelképeket (címer, zászló), helyi kitüntetéseket, és elismerő címeket (pl. díszpolgári cím) alapíthat. Ezek szabályozása (pl. adományozás rendje, feltételei, használatuk stb.) rendeleti úton történik, ami a képviselő-testület hatásköréből át nem ruházható.

e) Felterjesztési jog – tájékoztatás kérés, döntés kezdeményezés, véleménynyilvánítás [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés j) pont]

Az Ötv. 101. §-a szerint a képviselő-testület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörét érintő bármely kérdésben – közvetlenül vagy érdekképviseleti szervezet útján – az adott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat, tájékoztatást, adatot, szakmai és jogértelmezési kérdésben állásfoglalást kérhet, valamint javaslatot tehet, továbbá intézkedés megtételét kezdeményezheti. Az általa irányított szerv működésével, illetőleg az általa kibocsátott jogszabállyal, jogi irányítási eszközzel és egyéb döntésével kapcsolatban véleményt nyilváníthat, kifogással élhet, kezdeményezheti annak megváltoztatását vagy visszavonását.

A megkeresett szerv a megkeresésre 30 napon belül köteles érdemben válaszolni. Ha a tájékoztatás, illetőleg a válaszadás vagy az intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést 3 napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez, és erről a megkereső helyi önkormányzatot egy­idejűleg tájékoztatni.

f) Társulási és együttműködési szabadság

Az Alaptörvény szerint a helyi önkormányzat szabadon társulhatmás helyi önkormányzattal, önkormányzati érdek-képviseleti szövetséget hozhat létre, feladat és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek [32. cikk (1) bekezdés k) pont].

Az Ötv. 41. § értelmében a települési önkormányzatok képviselő-testületei feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak. A társulás nem sértheti az abban résztvevők önkormányzati jogait. Törvény a társulási megállapodás egyes feltételeit meghatározhatja. A képviselő-testületek között felmerült vitás kérdésekben a bíróság dönt.

Az Ötv. társulásokról szóló III. fejezete három társulási formát nevesít (hatósági igazgatási társulás, intézményitársulás, társult képviselő-testület), ugyanakkor kimondja, hogy a társulásnak más formái is lehetnek. Ide sorolható még a körjegyzőség, amelyet a törvény a települési önkormányzatok szerveinél szabályoz.[371] Szót kell ejtenünk továbbá az ún. többcélú kistérségi társulásokról is. Ezekről a 2004. évi CVII. törvény rendelkezik.

Hatósági igazgatási társulást hozhatnak létre a képviselő-testületek megállapodás alapján egyes államigazgatási hatósági ügyfajták szakszerű intézésére.

Intézményi társulás formájában állapodhatnak meg az érdekelt képviselő-testületek két vagy több községet, illetőleg várost és községet ellátó egy vagy több intézmény közös alapításában, fenntartásában és fejlesztésében.

Legátfogóbb társulási forma a társult képviselő-testület, amelyet a települési képviselő-testület más települési képviselő-testülettel alakíthat. Ebben az esetben a képviselő-testületek részben vagy egészben egyesítik költségvetésüket, közös hivatalt tartanak fenn és intézményeiket közösen működtetik.

Az Ötv. 39. §-a szerint:

– „Az ezernél kevesebb lakosú, megyén belüli községek, amelyek közigazgatási területét legfeljebb két település közigazgatási területe választja el, az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítanak és tartanak fenn. Ezer és ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vezet körjegyzőségben, körjegyzőség székhelye kétezernél több lakosú település is lehet. A körjegyzőség fenntartásának költségeihez az érdekelt képviselő-testületek – eltérő megállapodás hiányában – a településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá.

– Az ezernél kevesebb lakosú község képviselő-testülete is létrehozhat önálló hivatalt, ha a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki.

– A körjegyzőséghez csatlakozni, abból kiválni a naptári év első napjával lehet. A döntést a kiválásról és a csatlakozásról legalább hat hónappal korábban kell meghozni.”

A körjegyzőségek alakításáról az érdekelt települések képviselő-testületei állapodnak meg, és ezek egybehangzó döntése kell a körjegyző kinevezéséhez is a testületek közös ülésén.

2005. január 1-jén lépett hatályba a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény, amelyet e társulások intézményesítése, összehangolt fejlesztésük előmozdítása, és a közszolgáltatások színvonalának kiegyenlített emelése érdekében alkotott meg az Országgyűlés. Az ország 166 kistérségét és az ahhoz tartozó településeket a törvény melléklete határozza meg. A rendelkezések szerint a kistérségben – kivéve a fővárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kistérséget – működő települési önkormányzatok képviselő-testületei az együttműködés hosszú távú biztosítására írásbeli megállapodással egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak. A társulás részt vehet a terület- és településfejlesztésösszehangolásában, vállalhatja közszolgáltatások biztosítását és fejlesztését, valamint intézmények fenntartását. A kistérségi társulások létrehozását és működtetését az állami költségvetés pénzügyi eszközökkel ösztönzi.

A társulási együttműködési szabadságon belül – a nemzetközi együttműködés mellett – végezetül külön kell említenünk az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy az önkormányzati jogok és érdekek kollektív képviseletének és érvényesülésének előmozdítása, valamint az önkormányzati működés fejlesztése céljából érdekképviseleti szerveket hozhatnak létre. Az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek véleményét ki kell kérni az önkormányzatokat érintő jogszabályok és más állami döntések tervezeteivel kapcsolatban. Az érdekszövetségek álláspontjáról a központi döntést hozó szervet tájékoztatni kell.



[367]  Vö.: Verebélyi Imre (szerk.): Az önkormányzati rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1993. 17. p.

[368]  Alkotmány 43. § (1) bekezdés.

[369]  43/1996. (X. 22.) AB határozat.

[370]  56/1991. (XI. 8.) AB határozat.

[371]  Ötv. II. fejezet 39–40. §.