Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

II. Közpénzügyek az új Alaptörvényben

II. Közpénzügyek az új Alaptörvényben

A közigazgatáshoz pénz kell. Az állam a rendelkezésére álló pénzt másképpen szerzi meg, mint ahogyan az a magángazdaságban közvetlen teljesítménycsere révén történik. Az állam közvetlenül nem piaci szereplő. Szolgáltatásai, amelyeket a közösség egészének érdekében tart fenn, nem piaci körülmények között cserélnek gazdát. A közigazgatás működtetéséhez szükséges pénz megszerzésének és elosztásának legfontosabb szabályait – írott alkotmánnyal rendelkező államokban – általában az alkotmányban szokás rögzíteni. A korábbi Alkotmánynak nem volt önálló gazdasági-pénzügyi fejezete.[394] Pénzügyi jogi vonatkozásban az Alkotmány szövege igen kevés közvetlen rendelkezést tartalmazott, jóllehet külön pénzügyi fejezet beiktatását már 1990-től kezdve szükségesnek tartották. Az Alkotmány e hiányosságán az Alkotmánybíróság értelmező gyakorlata javított, amennyire azt az Alkotmány szövege megengedte, és a konkrét ügyekben a pénzügyi tárgyú jogszabályok vizsgálata megkívánta. Más nemzetek alkotmányait illetően szerkezetileg elkülönülő, önálló közpénzügyi fejezet az Európai Unió 27 tagállama közül 14 tagállamban található.[395]

1. A közpénzügyek fogalma

A közpénzügyek fogalma nem az alkotmányjoghoz, hanem a pénzügyi jogról szóló elméletekhez kötődik. A pénzügyi jog fogalmát eddig sem a törvényhozás, sem a tudomány egyértelműen nem állapította meg. Általánosságban a pénzügyi jog az állam pénz- és vagyongazdálkodásának szabályrendszere. Nagy Tibor egyetemi tankönyvében[396] több elméletet is ismertet. Megállapítja, hogy ezek az adott korszak pénzügy politikai koncepcióin és gyakorlatán, továbbá az adott állam politikai berendezkedésein alapulnak.

Az ún. kontinentális elmélet egyik rendszerezése a pénzügyi jog (költségvetés, államadósság, vagyongazdálkodás stb.) és az adójog elkülönítése, a másik viszont egy egységes pénzügyi jogág mellett érvel. Ezzel szemben az angolszász jogelmélet az alkotmányjogba illesztve tárgyalja a költségvetési jogot, a költségvetés megállapításának törvényi rendjét, de a végrehajtás szabályait a közigazgatási jog keretébe helyezi el, és külön jogág az adójog. A szerző szerint a pénzügyi jog tudománya a pénzügytanon nyugszik, ez utóbbi dolgozta ki a közpénzügyek (állampénzügyek, állami pénzgazdaság[397]) elméletét és erre a körre vonatkoztatja a legtöbb irányzat-meghatározó tudós a pénzügyi jogot. A kiinduló tézis az, hogy állami pénzgazdaság, gazdálkodás célja nem a nyereségszerzés és az egyéni szükségletek kielégítése, hanem a gazdasági-pénzügyi politika céljainak megfelelően fel nem osztható kollektív javak megszerzése és működtetése meghatározott közszükségletek fedezésére.

A fentiek alapján költségvetési, adójogi, vagyongazdálkodási, és államadósságról szóló szabályok kereshetők az Alaptörvényben. Közpénzügyekhez tartozónak lehet tekinteni a fizetőeszközre és az értékállóságára, valamint a pénz teremtésére, és ennek felügyeletére vonatkozó szabályokat is. Ennek oka, hogy az állampénzügyi viszonyok szinte mindegyikében pénz mozgásáról van szó.

2. A közpénzügyek alkotmányos alapjai

Létezik egy másik, nem a pénzügyi jog felől közelítő nézőpont is. Ez az alkotmányokban keresi azt a közöset, ami a közpénzügyek kereteit adja, amelyhez a törvényhozásnak alkalmazkodnia kell. Vagyis a kiindulópont fordított, az alkotmányjog felől közelít a pénzügyi jog felé. A pénzügyi jog alkotmányos alapjairól hazánkban 1963-ban készített dolgozatot Nagy Tibor.[398] A dolgozat négy tárgykört különböztet meg, mint amelyek az alkotmányokban a pénzügyi jog alapjait rendszerint megadják. Eszerint a) a költségvetés és a hozzá kapcsolódó zárszámadás törvényi megállapítása, b) az adók (és egyes államokban vámok) törvényi szabályozása, c) a pénzrendszer törvénye, továbbá d) az államadósság létesítésének aktusa általában alkotmányjogi alapon keletkezik. (Az egyetemi tankönyvek szinte mindegyike ennek alapján tárgyalja a pénzügyi jog alkotmányos alapjait és a pénzügyi alkotmányosság kérdését – általában a pénzügyi jog keretében).[399]

2.1. Költségvetés

Nagy Tibor munkája szerint a francia forradalom óta ismeretes ,,a pénzügyi jog alkotmányos alapjai” fogalom a politikában és a jogtudományban. Ez arra utal, hogy az alkotmánytörvények írják elő, mely pénzügyi jogviszonyokat kell törvénnyel szabályozni, a legfőbb államhatalmi szerv milyen törvényhozási pénzügyi tárgyakat jelöl meg, fenntartva magának a szabályozás jogát. A fogalomkörbe tehát nem az egyedi pénzügyi törvények tartoznak, csupán azok a normák, amelyek pénzügyi törvények meghozatalára kötelezik a parlamentet.

Hazánkban elsőként az „áprilisi törvények” egyike (1848: III. tc. 37. §-a) rendelte el a költségvetésnek és zárszámadásnak évenkénti bemutatását.

A régebbi magyar jogi irodalomban a pénzügyi alkotmányjog fogalma a költségvetési törvénykezésre vonatkozott. Magyary szerint[400] történetileg az országgyűlésnek csak az adók megszavazása volt fenntartva, a költségvetés megállapítása a király hatáskörébe tartozott, az állami költségvetést hivatalos titokként kezelték. Magyary szerint a XIX. század politikai felfogásának felelt meg a költségvetés megállapításának az országgyűlés hatáskörébe utalása, de ez nem változtat azon, hogy a költségvetés megállapítása eredetileg kormányzati funkció. Ezt mutatja, hogy a költségvetést a kormány terjeszti elő, az országgyűlés a költségvetés tartalmán érdemben alig tud változtatni. Magyary emellett azonban utal arra is könyvében, hogy a költségvetés megállapítása ez idő szerint (1942) csak (a fasiszta) Olaszországban és (a náci) Németországban került a kormány hatáskörébe.

Magyarynál olvasható,[401] hogy – írott alkotmány hiányában – hazánkban azokat a törvényeket, amelyeknek az országgyűlés is alá volt vetve, sarkalatos törvényeknek hívták, ezek egyike éppen a költségvetési törvény elkészítésére vonatkozó szabályozást tartalmazó törvény[402] volt.

Az Alkotmány nem írta elő kifejezetten, hogy költségvetés törvényhozási tárgykör, csupán annyit tartalmazott, hogy az Országgyűlés „jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását”. Az Alaptörvény az Országgyűlésre vonatkozó szabályoknál lényegében ezzel azonosan rendelkezik.[403] Az „Állam” című rész „Közpénzek” című fejezete alatt azonban már megjelenik, hogy minden évre vonatkozóan ezekről törvényt kell alkotni. Az Alaptörvény ezen kívül tartalmaz költségvetési alapelveket is: éves költségvetés elve, a részletesség, a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvei.

Az Alaptörvénynek a költségvetési törvényhez kapcsolódó fontos új rendelkezése a köztársasági elnök feloszlatási joga, ha az Országgyűlés az adott évre vonatkozó központi költségvetést március 31-ig nem fogadja el. Ez a költségvetési törvénynek az alkotmánybiztosítékként való működését erősíti: nevezetesen azt, hogy törvényhozási felhatalmazás (appropriáció, megajánlás) nélkül a kormány nem szedheti be az adókat, és nem teljesíthet kiadásokat. (A XX. század eleji pénzügyi jogi és politikai irodalmunk, valamint a jogpolitika az ,,alkotmánybiztosíték” fogalma alatt mást értett: eszerint a Parlamentet nem lehetett feloszlatni, míg a költségvetési törvényt meg nem alkották, ez volt tehát a biztosíték az állam törvényes pénzügyi működéséhez).[404]

Érdemes megemlíti a költségvetési törvénnyel, mint formai kerettel kapcsolatban, hogy a 4/2006. (II. 15.) AB határozat megállapította: a költségvetés mint nevesített törvényhozási tárgykör külön említése (kiemelése), kötelezővé (érvényességi feltétellé) teszi, hogy az Országgyűlés e tárgykörről más tárgyköröktől elkülönítve döntsön. A költségvetési törvény csak a költségvetésről szólhat és arról a felhatalmazásról (appropriáció), amely a Kormány számára is megjelöli az éves költségvetés végrehajtásához kapcsolódó feladatokat.

2.2. Az önkormányzatok pénzügyi jogosítványai és korlátai

a) Az Alaptörvény szabálya szerint a helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult[405].

Ezzel az Alkotmány egyik szabálya[406] maradt meg alaptörvényi rendelkezésnek. Az Alkotmánybíróság a 47/2001. (XI. 22.) AB határozatban foglalta össze a feladatokkal arányban álló támogatásra való jogosultság megítélésének szempontjait. Eszerint alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához, vagy az önkormányzati feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával kapcsolatos alkotmányos kötelezettségének oly módon tesz eleget, hogy annak következtében valamely önkormányzati alapjog gyakorlása, az önkormányzati feladatok ellátása, illetőleg a helyi önkormányza­tok működőképessége ellehetetlenül.”

b) Az Alaptörvény szerint törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti.

A szabály az államháztartás helyi szintje működési vagy fejlesztési célú eladósodásának kíván gátat vetni. Jóllehet az államháztartás adóssága az államadósság és az önkormányzati adósság együttes értéke, a hatályos szabályok szerint[407] az önkormányzatok az őket terhelő adósságból eredő kötelezettségek kezeléséért, teljesítéséért és nyilvántartásáért önállóan felelősek.

A „helyi önkormányzatok” mint fogalmi meghatározás jelentős mértékben eltérő gazdasági-pénzügyi helyzetben lévő településeket takar (községek, megyei jogú városok, megyei önkormányzatok, fővárosi és kerületi önkormányzatok). Ezért nagy eltérések vannak közöttük az önkormányzati hitelfelvételek okait és a törlesztési képességeiket illetően is. Az Állami Számvevőszék Kutató Intézete által kiadott tanulmány [408]szerint azt azonban meg lehet állapítani, hogy a helyi önkormányzati szektor pénzügyi folyamatai veszélyeztethetik a fő fiskális politikai célokat. A maastrichti konvergencia kritériumok[409] teljesítésében, a hosszú távú költségvetési stabilitás fenntartásában az önkormányzati szektor jelentősége nő. Az államháztartási kiadások mintegy negyedét teljesítő helyi önkormányzati szektor növekvő fiskális kockázatok hordozója.

Az Alaptörvényben megfogalmazott szabály alapján korlátozhatóvá válik az önkormányzatoknak elsősorban a nyílt eladósodása (jellemzően kötvénykibocsátás). A „más” kötelezettségvállalásra utaló szövegrész pedig a rejtett adósságok, feltételes kötelezettségvállalások (PPP szerződések, kezességek) állománya növekedésének akadályozására alkalmas törvényi szabályok bevezetését is lehetővé teszi. A megfogalmazást érdekessé teszi, hogy – a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében – bármilyen kötelezettségvállalás feltételhez vagy a Kormány hozzájárulásához köthető, törvényben. A kötelezettségvállalás a költségvetési jogban az egyik legáltalánosabb fogalom: a költségvetési keretek felhasználására vonatkozik, pl. szerződéskötés révén, megrendelésre, vásárlásra, személyek alkalmazására.

2.3. Adók

Adózás és közteherviselés nem azonos fogalmak. Általános közteherviselésről csak a polgári forradalmak óta beszélhetünk. Feltűnő, hogy a közteherviselés elvének az első alkotmányjogi megfogalmazásai (az Egyesült Államok 1787-es alkotmánya, francia Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozata) nem alapvető kötelezettségként szólnak, hanem alapelvként (a franciáknál), illetve hatásköri szabályként (egy olyan államban, amely szövetségi). Mindkét megfogalmazásból következik az is, hogy az állam költségeinek a fedezéséről a polgárok képviselői, a törvényhozás dönthet. Már nagyon korán megjelenik a közteherviseléssel kapcsolatban az a követelmény, hogy adót csak törvényben lehet bevezetni. Mindkét megfogalmazás utal a terhek elosztásának egyenlőségére és egységességére. (Hazánkban a nemesek adómentességének elvét a Széchenyi lánchíd építéséről szóló szerződést jóváhagyó törvény[410] törte meg: a szerződés kimondta, hogy a hídon az átkelőknek vámot kell majd fizetniük: mindenkinek, a nemeseknek is. Az 1848-as április törvények közül a VIII. tc. mondta ki, hogy az állam terheit a lakosok közösen viselik[411].

1949-től 1989. október 23-ig az Alkotmány nem tartalmazott a közteherviselésre vonatkozó rendelkezést. Ennek az időszaknak a legvégét (az 1988. január 1-jétől kezdődő adóreformot) kivéve nem létezett általános jövedelemadó és nem volt általános forgalmi adó sem. Az állami vállalattól mint az akkor legfontosabb gazdasági formától az állam a nyereség közvetlen elvonása útján szerzett bevételt, a veszteséget pedig támogatással pótolta. A központi irányítás által uralt állami vállalatok és magánvállalkozások alárendelt szerepet játszottak, a tulajdon nem volt szabad. Az 1988-as adóreform siettette a gazdasági szereplők elkülönülését, a vállalatok önállósodását, és jelentősen befolyásolta a lakossági jövedelmeket.

1989-es alkotmány-módosítás bevezette az általános közteherviselést, garantálta a tulajdont, és a tulajdoni formák egyenjogúságát. Az Alkotmány a közteherviselési kötelezettséget a személy „jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően” engedte konkretizálni. Az Alkotmánybíróság gyakorlata ezt a szövegrészt úgy értelmezte, mint ami korlátozza a törvényhozót bizonyos adók[412] bevezetésében.

Az Alaptörvény már nem tartalmazza[413] a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak megfelelő hozzájárulási kötelezettséget. Az Alkotmány szövegénél ezért lényegesen megengedőbb, amikor a teherbíró képességhez, illetve a gazdaságban való részvételhez köti a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulási kötelezettséget. A teherbíró képesség szövegszerű beemelése az Alaptörvénybe egyúttal az elkobzó jellegű adók tilalmát is jelenti. Új, az Alkotmánybíróság gyakorlatában már megjelent szabály, hogy az adóztatásnál kötelező figyelembe venni a gyermeket nevelők – a család – kisebb teherbíró képességét.[414] Ennek a szabálynak a törvényi szintű kibontása az a sarkalatos törvény, amely egyebek között a közteherviselés alapvető szabályait tartalmazza[415].

Arra a kérdésre, hogy mi okozhatja az utóbbi két évszázadban az európai versenyelőny csökkenését és a gazdasági növekedés motorjának Ázsiába való áthelyeződését, a téma világvallások szerinti megközelítésében Botos Katalin[416] azt a választ adja, hogy a bő két évszázadra visszatekintő kapitalizmus, mely a társadalmi és egyéb érdek harmonizálására a legjobb eszköznek a piacot tekintette, hatalmas társadalmi változásokat és ezzel együtt járó társadalmi, gazdasági problémákat hozott magával. Az összes nagy világvallás elutasítja a pusztán profit által motivált tevékenységet, viszont közös pontjaik a személyes felelősség, igazságosság, kooperáció és szolidaritás. Az ázsiai gazdaságok sikerének talán az a kulcsa, hogy erőteljesen támaszkodnak a kisközösségi, családi szolidaritásra, így sok társadalmi problémát meg tudnak oldani saját kereteken belül. A túlságosan az egyénre építő individualista világ viszont mindent pénzért vásárol, mely számos konfliktushoz vezethet.

A sarkalatos törvény egyik lényeges szabálya a családi adókedvezményre vonatkozik. Eszerint a családi kedvezmény gyermekenkénti mértékét a gyermekszámtól függően eltérően kell megállapítani, azzal, hogy magasabb mértékű családi kedvezményt három- vagy több gyermek nevelése, gondozása esetén kell nyújtani. A családi kedvezmény gyermekenkénti mértéke nem lehet alacsonyabb a megelőző költségvetési évre megállapított mértéknél. Így várhatóan hosszú távra biztosítani lehet a gyermekvállalást az adórendszeren keresztül támogató rendelkezések stabilitását. Erre azért van szükség, mert a tapasztalat azt mutatja, hogy a gyermeket nevelő szülők kisebb adóteher-viselő képességének az adózásnál való figyelembe vétele erősen kormányzat-függő. Korábban a gyermeknevelés költségeit az állam nem vette figyelembe adóteher-viselő képességet csökkentő tényezőként.[417] Kimutatható ugyanakkor, hogy nem önmagában a támogatás mértéke, hanem a kiszámíthatóság az, amely hatékonyan ösztönözheti a gyermekvállalást.[418] A gyermekvállalás és nevelés ösztönzése az adórendszeren keresztül nem magyar kuriózum. Európában több olyan ország is létezik, ahol kötelező a családi adózás, tehát a házastársak csak együtt róhatják le adójukat, és annak megállapításánál a gyermekek számát is figyelembe veszik,ezek közé tartozik Franciaország, Luxemburg, Portugália és Svájc. Több állam – Belgium, Írország, Németország, Norvégia, Spanyolország vagy Lengyelország – megadja a választás lehetőségét, összevontan és külön is adózhatnak a családok, és így van ez az Amerikai Egyesült Államokban is.

3. Pénzrendszer

Az Alkotmányban a pénzrendszer törvényi szinten való szabályozására nem találhattunk rendelkezést. Nemzeti fizetőeszközünk 1946. augusztus elseje óta a forint. A forint bevezetéséről szóló miniszterelnöki rendelet[419] előírta, hogy a forintértékre szóló érméket minden állami és egyéb közpénztár fizetésképp névértéken köteles elfogadni. Kimondta, hogy 1946. évi augusztus hó 1. napjától kezdve minden állami, törvényhatósági és községi bevételt és kiadást forintértékben kell megállapítani, úgyszintén minden állami, törvényhatósági és községi pénztár és hivatal számadását ebben az értékben kell vezetni, a közokiratokban a pénzösszeget forintértékben kell meghatározni.

Az Alaptörvény ezzel szemben maga mondja ki, hogy „Magyarország hivatalos pénzneme a forint.” Az Alaptörvény előírja azt is, hogy a Magyar Nemzeti Bank sarkalatos törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért, továbbá szervezetének és működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg. A hivatalos pénznem Alaptörvényben való rögzítése, továbbá a monetáris politikáért való felelősségnek az MNB-re ruházása az Alaptörvény módosítási igényét fogja felvetni az euró bevezetésekor hazánkban. Ennek oka, hogy e lépéssel változni fog a hivatalos pénznem, és a jelenlegitől nagy mértékben eltérően alakul az MNB-nak a monetáris politikáért való felelőssége is, mert ez a felelősség megoszlik majd az Európai Központi Bank és az MNB között.

4. Államadósság

Az államadósság kérdését már a klasszikus (pénzügytani) irodalom is tárgyalta. Rámutattak kedvezőtlen közgazdasági hatásra, pl. hogy a magas adósság a kamataival terheli a költségvetést, emellett hátrányos, mert pénzt von el a magángazdaságtól az állam által a deficit kiegyenlítésére felvett hitel; az államok rendszerint – ez a történelmi tapasztalat is – improduktív célokra használták fel ezeket a hiteleket.

Államkölcsön (államhitel) révén a kormányok bevételhez jutnak, de a törlesztés a következő nemzedék által fizetett adókból történik. Az államadósság alkotmányjogi jelentőségét ez adja.

Az államadósságügy alkotmányjogi alapjai az Alkotmányból teljesen hiányoztak, jóllehet a közelmúltban már történt kísérlet adósságfék beépítésére. Adósságfék alatt olyan alkotmányjogi szabályozást kell érteni, amelynek célja az ország állami eladósodását korlátozni, és kötelező előírásokkal az államot és az önkormányzatokat a költségvetési hiány csökkentésére késztetni.[420]

Alkotmányi szinten elsőként az Alaptörvény közpénzügyi fejezetében szerepel több, az államadósságot (a mértékét és a GDP-hez viszonyított szintjét) fékező szabály, és ezzel egyidejűleg intézményi garancia is beépült a követelmények érvényesítésére.

Az Alaptörvény háromféle államadósság-szabályt tartalmaz.

Az első kettő a költségvetés tartalmára ír elő kötelezettséget. Az alapszabály szerint az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét [36. cikk (4) bekezdés].

Létezik egy ehhez kapcsolódó átmeneti szabály is: mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának a csökkentése a cél [36. cikk (5) bekezdés]. Vagyis az államadósságot – az abszolút mértékét – nem kell csökkenteni, hanem csak a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányát (növekvő teljes hazai össztermék mellett változatlan összegű adósságnál csökken az arány, fordított esetben nő). E szabályoktól csak különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben, vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni. A nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaeséseként kell értelmezni minden olyan esetet, amikor az éves bruttó hazai termék reálértéke csökken.

Az Alaptörvény harmadik adósságfék szabálya a kölcsön felvételét korlátozza. Eszerint nem vehető fel olyan kölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amely azt eredményezné, hogy az államadósság meghaladja a teljes hazai össztermék felét. Ennek átmeneti szabálya, hogy mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, tilos az olyan kölcsön felvétele, amelynek következtében az államadósságnak a teljes hazai össztermékhez viszonyított aránya a megelőző évben fennállóhoz képest növekedne.

Fontos szabály hogy az államadósság és a teljes hazai össztermék számítási módját, valamint a kölcsön felvételét korlátozó előírások végrehajtására vonatkozó szabályokat „feles” törvény határozz a meg.

A teljes hazai össztermék számításának a módját, továbbá az adósságfékekre vonatkozó alaptörvényi szabályok végrehajtását egyszerű törvény határozhatja meg.

Az adósságfékhez kapcsoló, különös szabálya az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseinek, hogy mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, ha az Alkotmánybíróság, az Európai Unió Bírósága, illetve más bíróság vagy jogalkalmazó szerv döntéséből az állam által teljesítendő olyan fizetési kötelezettség fakad, amelynek teljesítésére a központi költségvetésről szóló törvényben e célra előzetesen meghatározott összeg nem elegendő, és a hiányzó összeg a kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás követelményének sérelme nélkül a központi költségvetésről szóló törvényben más célra meghatározott összeg terhére sem pótolható, tartalmában és elnevezésében is kizárólag és kifejezetten az e kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó, a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulást kell megállapítani.

5. Az Alaptörvény közpénzügyi rendelkezései érvényesülésének védelme

5.1. Alkotmánybíráskodás

Általánosságban megállapítható, hogy egy alkotmány szabályainak kikényszeríthetőnek kell lennie. Ennek leggyakoribb módja az alkotmánybíráskodás valamilyen formájának a működtetése. Az Alaptörvény az alkotmánybíráskodásnak azt a formáját tartalmazza, amelyben önálló szervezet látja el ezt a funkciót.

Az Alaptörvény – nem az Alkotmánybíróságra vonatkozó részben, hanem a közpénzügyeknél – az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozását bizonytalan időtartamra fenntartja.

Eszerint mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés, alkotmányjogi panasz és absztrakt normakontroll hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek. (Ezt a szabályt azon törvények esetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg.)

Ennek az a következménye, hogy éppen a közpénzügyekre – a költségvetésre, zárszámadásra, adónemekre – vonatkozó törvények Alaptörvénnyel való összhangját az Alkotmánybíróság csak kivételesen vizsgálhatja. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy az Alaptörvény közpénzügyi szabályaival ellentétes, közpénzügyekről szóló törvények fő szabály szerint kikerülnek az alkotmánybírósági ellenőrzés alól. Ugyanakkor az Alaptörvény szerint az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények (pl. a törvény elfogadásához szükséges többség) nem teljesültek. A másik, az Alaptörvény közpénzügyi rendelkezéseinek védelmét gyengítő körülmény az Alaptörvény szerkezeti felépítéséből és az Alkotmánybíróság hatásköréből következően, együttesen adódik. Az Alaptörvény négy, jól elkülönülő részből áll: Nemzeti Hitvallás, Alapvetés, Szabadság és felelősség, Az állam. A szerkezeti felépítés külön tartja az alapvető jogokat, és az államszervezeti, államszervezési szabályokat. Az Alkotmánybíróság hatásköre nagyrészt a bíróság által kezdeményezhető konkrét normakontrollra és a személyek által benyújtható alkotmányjogi panaszra épül; csak nevesített indítványozói kör kezdeményezhet előzetes normakontrollt és absztrakt, utólagos normakontrollt. Minthogy alkotmányjogi panasz általában alapvető jogok vagy Alaptörvényben biztosított jogok sérelmére hivatkozva nyújtható be, vagyis lényegében az Alaptörvény Szabadság és felelősség szabályai sérelmére hivatkozva, a természetes személyek lényegében el lesznek zárva attól, hogy az Alaptörvény többi részének a sérelmét állítsák közvetlenül az Alkotmánybíróság előtt.

5.2. A Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása

Speciálisan a költségvetési tervezésre vonatkozó, közpénzügyi előírások érvényesítésére szolgál az Alaptörvényben a Költségvetési Tanács.

A központi költségvetésről szóló törvény elfogadásához – az adósságfékek [36. cikk (4) és (5) bekezdésében foglaltak] betartása érdekében a Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása szükséges.[421] Ez értelmezhető úgy, hogy az előzetes hozzájárulás a törvény elfogadásának Alaptörvényben foglalt feltétele, vagyis a törvény megalkotására az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmény – éppen az az eset, amire az Ab hatáskörének említett korlátozása már nem vonatkozik. Az Alaptörvényből úgy tűnik, hogy a Tanács és a köztársasági elnök, valamint az Alkotmánybíróság együttesen adott esetben eredményesen blokkolhatja az adósságfék-szabályoknak meg nem felelő költségvetési törvényjavaslat elfogadását, ami végső soron akár az Országgyűlés feloszlatásához is elvezethet.

Az Amerikai Egyesült Államokban már hosszú ideje működik a céljában (de nem az eszközeiben) hasonló intézmény. Az amerikai kongresszus Költségvetési Hivatala (CBO) többéves határozatokat készít elő a költségvetési prioritásokra. Ezek nem emelkednek törvényerőre, de hosszabb időszakra meghatározzák a büdzsé kereteit. A CBO független értékelést készít az elnök költségvetési javaslatairól, annak érdekében, hogy a közpénzeket a leghatékonyabban használják fel. Emellett a CBO jelentéseket ír a teljesítésről is, ezek azonban a pártsemlegesség megőrzése érdekében nem tartalmaznak ajánlásokat az elemzésekben feltárt problémák megoldását illetően.

5.3. Közpénzügyi sarkalatos törvények

Az Alaptörvényben a közpénzügyek jelentőségének jele, hogy a „A közpénzek” cím alatt kilenc szakasz szerepel. Az állammal foglalkozó ötvennégy cikknek ez jelentős része. A közpénzek iránti fokozott érdeklődést mutatja, hogy ebben a részben kilenc olyan tárgykör szerepel, amelyet sarkalatos törvényben kell szabályozni.

Ezek között szerepelnek nemcsak szervezeti, működési kérdések (központi bank, pénzügyi felügyelet, Állami Számvevőszék, Költségvetési Tanács), hanem egyszerű többséggel elfogadott törvények kereteit meghatározni hivatott más előírások is: ilyen pl. a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodás követelményei, vagy az állam kizárólagos tulajdonának és kizárólagos gazdasági tevékenységének köre, amelyekről sarkalatos törvényben kell és lehet rendelkezni.

(Az Alkotmányban az előbb említett szervezeti kérdések közül csak az Állami Számvevőszék szervezetéről, működéséről szóló törvény volt kétharmados; az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét pedig egyszerű többséggel elfogadott törvény határozta meg. A gazdálkodást illetően az Alkotmány alapján egyedül a pártok gazdálkodásáról szóló törvény volt kétharmados.)

Új szabálya az Alaptörvénynek az is, amely előírja, hogy „a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait a közös szükségletek kielégítéséhez való kiszámítható hozzájárulás és az időskori létbiztonság érdekében sarkalatos törvény határozza meg.” E két rendelkezés sajátos keret-törvényekre utal: az egyik a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség megállapítása tekintetében az Alaptörvényben szereplő általános követelményeken[422] túlmutató, különös követelmények érvényesítéséről szól, a másik – technikai értelemben hasonló módon – az alapjogi részben szereplő[423] nyugdíj-szabály törvényi megvalósulásának további részleteiről. Más államok pénzügyi jogában csak a költségvetési rendszerre, a gazdálkodásra és a vagyongazdálkodásra találhatunk külön pénzügyi törvényeket.

Magyarország pénzügyi stabilitásáról szóló sarkalatos törvény[424] részletesen szabályozza az Alaptörvényben szereplő államadósságra vonatkozó korlátozásokat és költségvetési szabályokat, és olyan szabályokat rögzít, amelyek megakadályozzák az önkormányzatok eladósodását. A törvény tartalmazza a közteherviselés és nyugdíjrendszer alapelveit is. A törvény kimondja, hogy az állam garantálja az állami nyugdíjak kifizetését, és hogy a nyugdíjak reálértékét biztosítani kell. Az államadósság túlzott növekedésének megakadályozására és a nemzeti vagyon védelmére fontos garanciákat tartalmaznak az önkormányzatokról szóló és az Állami Számvevőszékről szóló sarkalatos törvények is.

5.4. Az Alaptörvény N) cikke

Az Alaptörvény új szabálya előírja, hogy az állami szervek „feladatuk ellátása során” kötelesek tiszteletben tartani azt az elvet, amely szerint Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetés gazdálkodás elvét érvényesíti.

A költségvetési gazdálkodásra való utalás miatt az „Alapvetés” című részben elhelyezett szabályt közpénzügyi rendelkezésnek kell tekinteni. Az elv érvényesítésért az Alaptörvény szerint elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős. Értelmezésre szoruló kérdés, hogy más állami szerveknek csupán a saját költségvetési gazdálkodásuk körében, mint költségvetési szerveknek kell-e ezt az elvet érvényesíteniük, vagy a szakmai munkájuk – hatósági vagy más jogalkalmazó tevékenységük – során is.



[394]  Vö. Tersztyánszkyné Vasadi Éva: A magyar Alkotmánybíróság pénzügyi tárgyú döntései. In: Ünnepi kötet Kilényi Géza professzor hetvenedik születésnapjára. Szent István Társulat, Budapest, 2006. 477. p.

[395] Borsa Dominika: Önálló közpénzügyi fejezet létjogosultsága a hatályos magyar alkotmányban, Közjogi Szemle, 2/2008, 47. p.

[396] Nagy Tibor – Tóth János – Nagy Árpád: Pénzügyi jog, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1993.

[397]  A jelen írás a közpénzügyeket és az állampénzügyeket, állampénzügyi viszonyokat szinonimaként használja.

[398] Nagy Tibor: A pénzügyi jog alkotmányos alapjai. Jogi Kari Acta, Tomus V/2, 1963.

[399] Földes Gábor (szerk.): Pénzügyi jog. Osiris Kiadó, Budapest, 2001; Halustyik Anna (szerk.): Pénzügyi jog I. Aula, Budapest, 2003. 474. p.

[400] Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában A magyar közigazgatás szervezete működése és jogi rendje. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942.

[401] Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatási jogi tanulmány. A „Studium” bizománya, Budapest, 1923. 127. p., 130–131. p.

[402]  1897. évi XX. törvénycikk az állami számvitelről

[403]  Az Országgyűlés „c) elfogadja a központi költségvetést, és jóváhagyja annak végrehajtását;”

[404] Nagy Tibor (1993): i. m. 34. p.

[405]  34. cikk (1) bekezdés.

[406]  44/A. § (1) bekezdés c) pont.

[407]  Áht. 111. § (2) bekezdés.

[408] Vigvári András: Pénzügyi kockázatok az önkormányzati rendszerben. Állami Számvevőszék Kutató Intézete, Budapest, 2009.

[409]  A Maastrichti Szerződés szerint a valutáris integráció konvergencia-kritériumai közé tartozik (a stabilitás, a kamatpolitika és az árfolyampolitika mellett) a költségvetési politika: az államháztartás folyó deficitje a GDP 3%-át, ill. az adósságállomány a GDP 60%-át nem lépi túl. E kritérium rugalmasan alkalmazandó; ha a deficit, ill. az adósságállomány hosszú távú trendje csökkenő irányzatú, a magasabb ráta átmenetileg elfogadható.

[410]  1840. évi XXXIX. törvénycikk.

[411]  A törvény szövege szerint „Magyarország s a kapcsolt részek minden lakosai, minden közterheket különbség nélkül egyenlően és aránylagosan viselik.” Érdekesség, hogy a törvény egyetlen mondat, majd ezt követi három szakasz, amelyek szerint ki kell „dolgoztatni ideiglenesen az adózási kulcsot, és ezen kulcs szerint a kivetés más a legközelebbi közigazgatási évtől”, illetve egy „átmeneti rendelkezés”: a közigazgatási év elejéig (amely november 1-je) „a már kivetett közterhek behajtása elrendeltetik”. http://www.1000ev.hu/index.php?a=3&param=5276

[412]  Az Ab gyakorlata ennek alapján jelenleg tiltja pl. a fejadót: a személyi igazolvány, mint egy adott személy adatait tartalmazó okirat nem lehet alapja vélelmezett jövedelemnek, 37/1997. (VI. 11.) AB határozat, nem lehet adóztatni házipénztárban lévő készpénzkészletet sem: 61/2006. (XI. 15.) AB határozat.

[413]  Az Alaptörvény a Szabadság és Felelősség című részben mondja ki: „Teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez. A közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulás mértékét a gyermeket nevelők esetében a gyermeknevelés kiadásainak figyelembevételével kell megállapítani.”

[414]  A gyermeket nevelők teherviselő képességének figyelembevételét írta elő a családi pótlék adózásával összefüggésben a 127/2009. (XII. 17.) AB határozat is: „A teherviselő képességgel arányos közteherviselés az Alkotmánybíróság gyakorlatában a 70/I. §-ból levezetett, speciális jogegyenlőségi tétel.”

[415]  2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról.

[416] Botos Katalin: Keresztény gazdaság – Globális piacgazdaság. Kairosz Könyvkiadó Kft. Budapest, 2009, 35. p.

[417]  Valamennyi gyermekre kiterjedően csak 1992–1994 között és 1999–2006 között szerepel adóalapot vagy adót csökkentő kedvezmény a törvényekben, más időszakokban nem. Ez a helyzet csak 2011-től változik, amikor a családi kedvezményt átalakítják, valamennyi eltartottra kiterjesztik, és az adóalapból nyújtják, három és minden további eltartott után jelentős mértékben (havi 206 250 forint gyermekenként).

Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy 1988-tól 1991 végéig, 1995-től 1998 végéig, illetve 2006-tól 2010 végéig olyan helyzet állt fenn, amelyben a gyermeket nevelő szülőket terhelő adózási kötelezettség meghaladta az azonos keresetű, de gyermeket nem nevelő magánszemélyek kötelezettségét.

[418]  A francia példa, amelyben már az I. világháborút követően a gyermekvállalást ösztönző rendszert alakítottak ki, ezt igazolja. Lásd: Sinn, Hans-Werner: Ist Deutschland noch zu retten? Ullstein, Berlin, 2004, 429–439. p.

[419]  9000/1946. (VII. 28.) ME rendelet a forintérték megállapításáról és az ezzel összefüggő rendelkezésekről.

[420]  Az egyik legismertebb külföldi példa a német Grundgesetz 2009. május 29-i módosítása, amely 2011. január 1-jétől a szövetségi állam nettó hitelfelvételét a bruttó hazai termék 0,35%.-ában maximálja, kivéve természeti katasztrófákat és súlyos gazdasági recessziót. Egy másik szabály értelmében a szövetségi államnak 2016-tól, a tartományoknak 2020-tól be kell tartaniuk a költségvetés egyensúlyára – „nulla eladósodás” – vonatkozó előírást. Németországban mind a célját, mind a választott eszközeit kritika érte elsősorban egyes közgazdászok, baloldali politikusok és a szakszervezeti szövetség részéről.” (Hazánkban adósságfék bevezetésére tett első kísérlet 2007 novemberében történt, három törvénytervezetből álló csomag beterjesztésével az Országgyűlés elé: az önkormányzati törvény módosítását, a költségvetési felelősségről és a Törvényhozási Költségvetési Hivatalról szóló tervezetet, valamint az ezeket megalapozó alkotmánymódosítást, e javaslatokból nem lett törvény.

[421]  44. cikk (3) bekezdés.

[422]  Lásd: XXX. cikk: (1) Teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez. (2) A közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulás mértékét a gyermeket nevelők esetében a gyermeknevelés kiadásainak figyelembevételével kell megállapítani.

[423]  Lásd: XIX: cikk (4) Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő. Törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja.

[424]  2011. évi CXCIV. törvény.