Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

18. fejezet - 18. A különleges jogrend

18. fejezet - 18. A különleges jogrend

Jakab András – Till Szabolcs

Az Alaptörvény önálló fejezetben, a 48–54. cikkekben szabályozza a különleges jogrendet,[428] a részletszabályokat a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény, valamint a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény tartalmazza. Ezek szerint jelenleg a különleges jogrenden belül ötfajta különleges állapotot (avagy a közigazgatásban inkább használt korábbi terminológia szerint: „minősített időszakot”) különböztetünk meg:

a) rendkívüli állapot (nemzetközi konfliktus esetére),

b) szükségállapot (országon belüli eredetű szükséghelyzet, konkrétabban lázongás vagy polgárháború esetére),

c) megelőző védelmi helyzet (rendkívüli állapot kihirdetése előtti háborús veszély esetén hirdetendő ki),

  • d) váratlan külső támadás esete (amelyet természeténél fogva nem kell kihirdetni), valamint

  • e) veszélyhelyzet (természeti vagy ipari katasztrófa következtében kihirdetendő).

Az a tény, hogy Magyarország Alaptörvénye a különleges jogrend esetköreit ilyen differenciált kategóriarendszerben tartalmazza, elsődlegesen történelmi meghatározottságú. Mint azt a 2011. december 31-én kihirdetett, Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései 25. cikke szerinti beazonosítás is mutatja (a kérdéses rendelkezés arra az igen valószínűtlen esetre szólt, ha az Alaptörvény hatálybalépésének időpontjában valamelyik különleges állapot már ki lett volna hirdetve: ennek január 1-jei automatikus folytatásához megfeleltette egymásnak a korábbi Alkotmány és az új Alaptörvény kategóriáit), az alaptörvényi kategóriarendszer a Magyar Köztársaság Alkotmánya utolsó szövegváltozata szerinti esetkörök – rendszerezési és dogmatikai pontosítás-igényű – újraalkotása.

I. A különleges jogrend alapvető dilemmája

Az alkotmányos állam olyan állam-, illetve alkotmányveszélyeztető helyzetekkel szembesülhet, amelyeket az alkotmány által biztosított keretek között nem – vagy legalábbis nem a szükséges gyorsasággal – lehet elhárítani (különleges állapotok).[429] Ezért az ilyen helyzetekre külön szabályokat kell alkotni (a különleges állapotok joga, avagy különleges jogrend), amelyek egyrészt a cselekvés alkotmányos kötöttségeit lazítják (hatékonyság), másrészt viszont védelmet is biztosítanak az e „lazításokkal” való esetleges visszaélésekkel szemben. A különleges állapotok jogának az alapvető dilemmája az, miként lehet e két követelmény között a megfelelő egyensúlyt megtalálni. A különleges állapotok jogának alapvető célja elvileg ugyanis az, hogy visszataláljunk a „normális” alkotmányos helyzetbe.

E dilemma alapvető, de gyakran elfelejtett előkérdése a védett jogi tárgy meghatározása (az alkotmány nem minden részletszabálya igényel védelmet különleges állapot idején, csak az alapelvek és az önvédelmi mechanizmusok), másfelől pedig látni kell, hogy a veszélynek egy bizonyos valószínűségi fokát is el kell érnie. Egy váratlan háború vagy egy katasztrofális terrortámadás veszélye mindig nagyobb, mint nulla (avagy szarkasztikusan fogalmazva: a történelem tele van olyan háborúkkal, amelyekről mindenki tudta, hogy sohasem fognak kitörni) – ez azonban egyáltalán nem jelenti azt, hogy az államnak permanensen valamely különleges állapotban kellene léteznie: a különleges állapotokra vonatkozó jog tulajdonképpeni céljának a „normális” alkotmányos állapotba történő visszatérés biztosítását kell tekintenünk.

Az arányosság elvének megfelelően a különleges állapotnak különböző fokozatai, illetve típusai vannak. Ennek értelmében a hatalomkoncentráció csak olyan mértékben valósítandó meg, amennyire az adott helyzet megoldásához feltétlenül szükséges. Azaz egyensúlyt kell találnunk a hatékonyság (minél nagyobb a veszély, annál nagyobbak a rendkívüli hatáskörök) és a visszaéléstől való félelem (minél kisebb a veszély, annál kisebbek a rendkívüli hatáskörök) között.

A különleges állapotok jogának egyes szabályait két csoportba sorolhatjuk: vagy a hatékonyság alapelve, vagy a visszaéléstől való félelem kategóriájába. Ez a dichotómia magyarázza az egyes szabályozások részletességét is: általánosságban az mondhatjuk, hogy a különleges állapotok szabályozása ott részletesebb, ahol a visszaéléstől való félelem jelentősebb (vagy jelentősebb volt).[430] A jelenleg hatályos, és az ehhez sokban hasonló 1989-es magyar szabályozás különös részletessége vélhetően az 1956-os magyar és az 1981-es lengyel események elrettentő példájával[431] magyarázható, de a kialakult rendszert részben az Alkotmánybíróság is formálta, részben pedig a délszláv háború következményeit hordozza magán.[432]

A hatékonyság és a normativitás közötti egyensúlykeresést az arányosság alapelve könnyíti meg, és segíti a megfelelő megoldás megtalálását – nemcsak a részletesség szintjére vonatkozóan, hanem a felhatalmazások (eszközök) tekintetében is. Minél nagyobb a normális alkotmányos életrendre leselkedő veszély, illetve az abban beállt zavar, annál többfélék az eszközök, és kisebbek a garanciák. Ez a kettősség magyarázza a különféle szabályozások létét, azok tartalmi és részletességbeli eltéréseit. A jogi érdekek ilyen kiegyensúlyozása azonban csak akkor valósítható meg, ha az alkotmányosság valódi jogi érdek. A különleges állapotoknak ezért kizárólag csak alkotmányos jogállamban van értelmük. Ezért nem bajlódott a legtöbb diktatúra ilyen jellegű szabályozás elfogadásával: ahol az állam hatalma gyakorlatilag úgyis korlátlan (nélkülözi a visszaéléssel szembeni garanciákat), ott a további felhatalmazás már eleve felesleges.[433]

Két hibát lehet valamennyi szituáció esetében egyidejűleg mégis véteni: a túlzott mértékű vagy túl korai reakció ugyanúgy következményeiben káros (hiszen az eszkalációhoz vezető) tényező lehet, mint az elkésett reagálás vagy az alulreagálás (ahol az állam nem biztosítja az elvárható beavatkozást a folyamatba eszköztelenség vagy döntésképtelenség miatt). E dilemma jogi megoldása a szabályozás szintjén a veszélyeknek határozatlan jogfogalmakkal való meghatározása, amely a határozatlansága folytán mérlegelést enged a kihirdetésnél. Erre az elmúlt 20 év tapasztalata szerint szükség is van: a politikai döntéshozók következetesen az elvileg lehetséges alternatívák közül az alulminősítés irányában jártak el.[434]

A szabályozásnak célszerű figyelemmel lennie az ok-folyamatok változékonyságára is: hiába lenne szabályozási szempontból ideális a kategóriák egyértelmű elkülönítése, könnyen előfordulhat, hogy egy jellemző ok által kiváltott folyamat következménye egy egészen más típusú veszély lesz.[435] Ezért célszerű egy rugalmas rendszert alkotni, amelyben mindig csak a szükséges körben valósul meg az eltérés a normális békeidejű állami működés alapvető normáitól.

Az Alaptörvény 54. cikk (4) bekezdése a különleges jogrendben alkalmazandó részletes szabályokat sarkalatos törvényi szintre utalja. Ez a sarkalatos törvény nagyrészt (a tárgykört a címében is megjelenítő) új honvédelmi törvény (a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény).[436]

A békeműködéstől való legnagyobb mértékű eltérés lehetővé tétele a háború körülményei között indokolható leginkább, az egyes szabályozási területek pedig meghatározhatók az ehhez való viszonyukban. A részletes törvényi szabályok csak az eltérés maximumát tartalmazzák, az egyes időszakokra pedig kizárhatóak bizonyos korlátozási tárgykörök, illetve a konkrét helyzethez igazíthatók a konkrét viselkedési szabályok.[437] A rendszerváltoztatás óta valamennyi honvédelmi törvény e szabályozási változatot követte:

(A) a rendkívüli állapotra került meghatározásra a legszigorúbb szabályrendszer,

(B) a többi „minősített időszak” esetében pedig egy további szabály határozta meg, hogy mely intézkedések és milyen speciális feltételekkel alkalmazhatók.

A különleges jogrend idején lehetséges alapjog-korlátozások is az egyensúlykeresés jegyében történtek meghatározásra. Korábban a különleges jogrendben sem felfüggeszthető alapjogok köre abszurd módon tág volt (például az Alkotmány szerint háború idején sem lehetett felfüggeszteni a szociális biztonsághoz való jogot). Az új Alaptörvény azokat az alapjogokat tartja meg ebben a körben, amelyekre nemzetközi kötelezettségeink vonatkoznak (Emberi Jogok Európai Egyezménye [kihirdette: 1993. évi XXXI. törvény] 15. cikk). Ezek az emberi méltóság, a kínzás tilalma és egyes büntetőjogi alapelvek.[438]

Ráadásul a korábbi Alkotmány 8. § (4) bekezdése szerint némely különleges állapotban nem voltak speciális alapjog-korlátozások lehetségesek, így például egy váratlan támadás esetén a korábbi honvédelmi törvény alapjog-korlátozó intézkedései egyedileg lettek volna támadhatók, ami az időben történő „válságkezelést” akadályozta volna. Az Alaptörvény megengedőbb a korábbi Alkotmánynál a korlátozhatósági teszt tekintetében is: a különleges jogrend valamennyi esetkörét kivonja az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése a I. cikk (3) bekezdése szerinti teszt alól. Ennek megfelelően az alapvető jogok és kötelezettségek törvényhez kötöttségének elve, valamint a korlátozhatósági feltételrendszer (más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében feltétlenül szükséges, a céllal arányos és a jog lényeges tartalmát tiszteletben tartó korlátozás) nem érvényesül a különleges jogrendben, kivéve a már említett abszolút módon védett alapjogokat.

Az Alaptörvény – figyelemmel az ország működésének végveszélyét hordozó szituációk bonyolultságára és differenciáltságára – végül is egy hatékony állami korrekciós mechanizmust intézményesített annak érdekében, hogy a békeidejű működésre való visszaállás minél rugalmasabban megvalósítható legyen.



[428]  Illetve egyes részletszabályok kapcsán történik rövid utalás máshol is a különleges jogrendre: 1. a rendeletkiadási hatásköröknél [T) cikk (1)–(2) bekezdés], 2. az Országgyűlés hatásköreinél [1. cikk (2) bekezdés h)–i) pont], 3. a köztársasági elnök hatásköreinél [9. cikk (3) bekezdés f) pont], 4. a pénzügyi alkotmányosság terén [36. cikk (6) bekezdés], 5. a Magyar Honvédségre vonatkozó rendelkezéseknél (45. cikk). A különleges jogrend ugyan az államszervezeti cikkszámozást viseli (arab számok), de valójában ez a rész lex specialis a teljes Alaptörvényhez képest. Vélhetően az alkotmányozó nem talált újabb lehetőséget a számozás jelzésére (a görög betűk vagy a rovásírás kissé talán erőltetetten hatott volna).

[429]  Ez megkülönböztetendő az alkotmányos zavartól (Verfassungsstörung). Ez utóbbi esetben ugyanis olyan helyzetről van szó, amely az állam belső szférájából ered (pl. a Weimari Köztársaság utolsó éveiben a parlamenti törvényhozás önfelfüggesztése), lásd Heckel, Johannes: „Diktatur, Notverordnungsrecht, Staatsnotstand” Archiv des öffentlichen Rechts. 1932, 257–338. p., kül. 310. p.

[430]  Vö. Koja, Friedrich: Der Staatsnotstand als Rechtsbegriff. Universitätsverlag Anton Pustet, Salzburg, 1979, 15 p. arról, hogy ott, ahol a demokrácia és a jogállam hagyománya nem túl erős, a részletes szabályozás igen fontos.

[431]  1981 decemberében Wojciech Jaruzelski tábornok kihirdette a szükségállapotot Lengyelországban, hogy ily módon győzze le a demokratikus ellenzéket. Lásd International Commission of Jurists: States of Emergency: Their Impact on Human Rights. International Commission of Jurists, Genève 1983, 86. p.

[432]  Vö: Lakatos László – Till Szabolcs: „Védelempolitika.” In: Szabó Máté (szerk.): Szakpolitikák a rendszerváltás utáni Magyarországon 1990–2006. Rejtjel Politológia Könyvek 26, Rejtjel Kiadó, Budapest 2006, 369–373. p.

[433]  Az előző magyar Alkotmány (1949. évi XX. törvény) eredeti, 1949-es verziója ezért nem tartalmazta a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot intézményére vonatkozó szabályozást (egészen 1989-ig), azaz nem is volt alkotmányos értelemben vett formalizált különleges állapot. Egy sztálinista alkotmánynak egyáltalán nem volt szüksége a szükségállapotra: az állam minden esetben állandó és informális szükségállapotban volt.

[434]  Két plasztikus példát kiemelve: a korabeli alkotmányos szabályok kijelentő módú fogalmazása alapján ki kellett volna hirdetni 2001. szeptember 11-ét követően a rendkívüli állapotot, ha már a NATO a terrortámadásokat a kollektív védelmi kötelezettség alapjául ismerte el, ehhez képest még erre irányuló javaslat sem került benyújtásra az Országgyűléshez. A Vörösiszap-katasztrófa egyébként hatékony kezelésére a veszélyhelyzeti szabályok szerint került sor, pedig az ipari eredetű katasztrófák a korábbi alkotmányos tényállás szerint a szükségállapothoz kapcsolódtak.

[435]  Egy határtól távol eső fegyveres konfliktus következtében kialakuló tömeges menekült-hullám adott esetben rendészeti és közegészségügyi-járványügyi következményekkel járhat. Fordított esetben pl. egy árvízi szituációból eredő kiürítés és kitelepítés vált a tömeges bűnözés táptalajává a Cathrina hurrikán esetében.

[436]  A honvédelem és a különleges jogrend tárgykörének szükségszerű összefonódására már a 102/E/1998. AB határozat is utalt.

[437]  Az eredmény egy működőképes kompromisszum: nem kell folyamatosan a békeidejű jogrendszert megtöbbszörözni és minden lehetséges esetkörre valamennyi részletszabályt kidolgozni. Elégséges az egyes tárgykörök tól-ig rendszerén belül a konkrét ok kezelése szempontjából szükséges intézkedések ad hoc bevezetése. Más kérdés, hogy a részletes sarkalatos törvényi szabályozás követelményének e megoldás fogalmilag nem tehet maradéktalanul eleget.

[438]  A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (kihirdette: 1976. évi 8. törvényerejű rendelet) 4. cikk (2) bekezdése ezen felül még a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadságot (Egyezségokmány 18. cikk) és az adósok börtönének tilalmát (Egyezségokmány 11. cikk) is felfüggeszthetetlennek nyilvánítja. Ezeket ugyan nem említi az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése, de a Q) cikk (2) bekezdéséből fakadóan ezek egyúttal alkotmányos követelményeknek is tekinthetők. Az Egyezségokmányban említett egyes más felfüggeszthetetlen jogokat vagy egyáltalán nem említi kifejezetten az Alaptörvény (a rabszolgaság tilalma), vagy külön említi részrendelkezésként (jogképesség előírása az Alaptörvény 15. cikkében) – ezek azonban az emberi méltóságból levezethetők, vagyis az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése szerint is eleve felfüggeszthetetlenek, a nemzetközi jogra való hivatkozás nélkül is.