Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

III. Rendkívüli állapot

III. Rendkívüli állapot

A rendkívüli állapot a különleges jogrend szerinti időszakok közül az Alaptörvény által előírt állami rend létét leginkább veszélyeztető háborús szituációk kezelésére szolgál. A szabályozási rendszer modellje a két világháborúhoz hasonló fegyveres konfliktus, amelyhez képest a „háborús küszöb alatti nemzetközi konfliktusok”, illetve a hadviselés új, atipikus módszerei folyamatos értelmezési kérdéseket vetnek fel: hol az a határ, ahol már az állami önvédelem nemzetközi jogilag általánosan elismert joga gyakorolható. Elégséges-e ehhez egy kiterjedt, alapvető közszolgáltatásokat biztosító számítógépes rendszert ért informatikai támadás, vagy csak a hagyományos értelmű fegyverek támadó használata, esetleg annak veszélye elégséges a válaszcsapásra adott felhatalmazáshoz.

A rendkívüli állapotra és a szükségállapotra vonatkozó közös szabályokat tartalmazó 48. cikk az Alaptörvény azon rendelkezése, amely a definíciós részeken túl az alapvető hatásköri és eljárási szabályokat meghatározza.

a) Kihirdeti ki, milyen eljárásban és miként ér véget?

A fő szabály szerint az Országgyűlés minősített kétharmaddal, tehát az összes képviselő kétharmadának szavazatával jogosult a rendkívüli állapot kihirdetésére. Mindez alkotmányozó többséget jelent. Ennek korlátja az Alaptörvény alkalmazása felfüggesztésének és az Alkotmánybíróság működése korlátozásának általános tilalma, valamint a kihirdetés feltételeinek elmúltával a kihirdetőt terhelő megszüntetési kötelezettség.

Háborús körülmények között ugyanakkor elvben elképzelhető, hogy az országgyűlési képviselők egy része objektív okokból (pl. egy országrész megszállása miatt) nem képes eljutni az Országgyűlés tanácskozásának és szavazásának színhelyére, amely önmagában már ellehetetleníti a szavazást. A kihirdetés lehetőségének biztosítása érdekében tartalmazza az Alaptörvény 48. cikke a feltételekkel történő más általi kihirdetés lehetőségét. E jogkör jogosultja a köztársasági elnök, akinek ilyen irányú hatáskörgyakorlását az Országgyűlés felülbírálhatja.

Az Alaptörvény 48. cikk (3)–(6) bekezdése szerint a kihirdetési helyettesítési jogkör csak akkor gyakorolható, ha az Országgyűlés a döntéshozatalban akadályoztatott, tehát ha nem ülésezik és összehívása az idő rövidsége továbbá a kiváltó események miatt elháríthatatlan akadályba ütközik.

E feltételek (konjunktív módon: akadályoztatás ténye és a kihirdetés szükségessége) fennállásáról az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök egybehangzó módon dönt.[445] A köztársasági elnök általi helyettesítés lehetősége tehát mind a szükségesség, mind az országgyűlési akadályoztatás ténye vonatkozásában a három további közjogi méltóság döntésének függvénye (vagyis nem a köztársasági elnök megítélésétől függ ezek fennállta), ami által az indokolatlan helyettesítési eljárás lehetősége kizárható. Ráadásul a kihirdetés indokoltsága, illetve az alkalmazott intézkedések jogszerűsége vonatkozásában az Országgyűlést az akadályoztatásának megszűnését követően felülbírálati jog illeti meg. Megjegyzendő azonban, hogy mivel az Alaptörvény ez utóbbi döntéshez is a 48. cikk (6) bekezdésében minősített kétharmadot követel meg, a fegyveres konfliktus körülményei eredményezhetik a jogkör gyakorlásának ellehetetlenülését.[446]

b) Milyen tényállási előfeltételek esetén hirdethető ki?

A rendkívüli állapot kihirdetésének előfeltétele a hadiállapot bekövetkezte (értsd: nemzetközi jogi értelemben vett háború bekövetkezte, illetve hadüzenet küldése vagy érkezése) vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély). Elvben tehát egy tényhelyzet (háborús szituáció valamilyen formájának kialakulása), vagy egy minősített veszélyeztetettségi szituáció eredményezheti a rendkívüli állapot feltételeinek beálltát, ahol az állami működés meghatározó elemévé a honvédelmi érdek[447] válik.

A háborús szituáció történetileg kialakult, de a második világháború óta viszonylag kevéssé alkalmazott nemzetközi jogi formája a hadüzenet kinyilvánítása, amely szerint egy állam deklarálja hadban állását legalább egy másik állammal szemben, és a tényleges fegyverhasználattól függetlenül a hadüzenet átadása az érintett államok között hadiállapot fennállását eredményezi. Lengyelország 1939-es lerohanásával modellezhető a másik hadiállapotot eredményező szituáció, amelyben egy ország agressziója, a katonai támadás hadiállapotot eredményez a másik ország szempontjából a diplomáciai feltétel (hadüzenet) megvalósulása nélkül is.

Logikailag hadiállapotot eredményezhetne, ha az érintett ország támad meg egy másik országot, azonban ennek lehetőségét mind az ENSZ Alapokmánya,[448] mind pedig az Alaptörvény szigorú korlátok közé szorítja. A korábbi Alkotmány 6. § (1) bekezdése tételesen tartalmazta a háború indításának tilalmát,[449] mely egyébként a nemzetközi jog egyik alapelve is egyben, és így az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdése implicite továbbra is tartalmazza. Ennek megfelelően tehát az Alaptörvény nemzetközi jogra vonatkozó szabályainak fényében a más ország elleni erőszak első alkalmazásának lehetősége logikailag kizárható, az önvédelem jogának akár önálló, akár kollektív, szövetségi rendszerben történő értelmezése viszont lehetséges. Ennek megfelelően egy szövetséges ország[450] ellen indított támadás kiválthatja Magyarország részéről a kollektív önvédelem jogának gyakorlása körében a katonai erő alkalmazását, végső soron a hadiállapot és rendkívüli állapot beálltát.

A rendkívüli állapot fogalmának első fordulatát jelentő, bekövetkezett hadiállapot így összességében három okból, hadüzenet, az ország megtámadása vagy szövetséges ország megtámadása miatt a kollektív önvédelmi jog gyakorlása körében merülhet fel.[451] Ezek közül Magyarország megtámadása esetén a rendkívüli állapot és a váratlan (külső) támadás fogalma között merül fel elhatárolás: rendkívüli állapot csak akkor hirdethető ki, ha beazonosított a támadó fél és ha a támadó fél egy másik állam. Bármelyik feltétel hiányában csak a váratlan (külső) támadásról lehet szó.

A másik fordulat, a háborús veszély szempontjából ugyanakkor az elhatárolási kérdés a megelőző védelmi helyzettel szemben áll fenn. A rendkívüli állapot veszélyeztetettségi tényállása esetében minősített (közvetlen) veszély fennállásáról van szó, míg a megelőző védelmi helyzet 51. cikk (1) bekezdése szerinti tényállásának veszélyeztetettségi elemét a külső fegyveres támadás távolabbi veszélye is eredményezheti. A közvetlen és távoli veszély kategóriája egzakt módon nem határolható el, a külső jelek (pl. államhatár közelében mozgósítás, hadgyakorlatok, csapatmozgások stb.) politikai mérlegelése a minősítés körében enged némi játékteret a helyzet normalizálására irányuló törekvéseknek, így nem eszkalálja „egyirányú utcaként” a konfliktust.

c) Milyen hatásköri változásokkal jár a kihirdetés, esetleg új szervek jönnek-e létre, megváltozik-e a jogforrási hierarchia vagy a jogalkotási eljárás?

Az Alaptörvény 48. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint a helyettesítési jogkört tartalmazó (3) bekezdés szerint a rendkívüli állapot kihirdetéséhez kapcsolt döntés egy új (integrált) hatalmi centrum, a Honvédelmi Tanács létrehozatala. Az Alaptörvény a Honvédelmi Tanács létrehozása nélkül a rendkívüli állapot kihirdetését nem teszi lehetővé.

A Honvédelmi Tanácsra vonatkozó 49. cikk szerint annak összetétele döntően politikai (a választott tisztségviselőkön alapszik), ugyanakkor – a háborús szituáció katonai racionalitásának a döntéshozatalba történő közvetlen becsatornázása érdekében – a testületben döntési jog nélkül a legmagasabb rangú katona (a Honvéd Vezérkar főnöke) is részt vesz. A Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, szavazati jogú tagjai az Országgyűlés elnöke, valamennyi országgyűlési képviselőcsoport vezetője, valamint a miniszterelnök és a kormány összes tagja. Ez az összetétel biztosítja, hogy a mindenkori ellenzék álláspontja megjelenjen a kiemelt döntéshozatali jogkörökkel bíró testületben, ugyanakkor a döntésképtelenség veszélye a minimálisra csökkenjen a kormányoldali túlsúly miatt. Ezen összetételből eredően a Honvédelmi Tanács létszáma a kormány tagjai és az országgyűlési frakciók számának függvényében változhat.

A Honvéd Vezérkar főnöke esetében a szavazati jog hiányát egyrészt a civil kontroll elve indokolja: a Magyar Honvédségnek mint fegyveres erőnek békében és háborúban egyaránt civil irányítás alatt kell állnia. Másrészt pedig az alkotmányos rendelkezéseknek matematikailag ki kellett zárnia annak az esélyét, hogy a politikusok esetleges megosztott szavazatai következtében a katonai elem szavazata döntsön bármilyen kérdésben, vagy adott esetben a Honvéd Vezérkar főnöke olyan döntés végrehajtására legyen köteles, amely ellen szavazatát leadta.

A Honvédelmi Tanács a rendkívüli állapotban különféle állami szervek hatásköreit egyesíti: gyakorolja az Alaptörvényben nevesített jogkörökön túl a köztársasági elnök és a kormány jogköreit, valamint az Országgyűlés átruházott jogköreit. Utóbbi átruházás módját az Alaptörvény nem határozza meg, így az megvalósulhat előzetesen pl. a különleges jogrendben bevezethető intézkedéseket meghatározó sarkalatos törvényben,[452] vagy a rendkívüli állapot idején egyedi, egyszerű többséggel elfogadott határozattal is.

Az Alaptörvény 49. cikk (3) bekezdése eleve a Honvédelmi Tanács döntési jogkörébe vonja az Alaptörvény 47. cikke szerint egyébként az Országgyűlés és a Kormány között megosztott jogkörbe tartozó katonai műveleti/csapatmozgási döntéseket, valamint a sarkalatos törvényben meghatározott intézkedéseket. A csapatmozgásokkal összefüggő döntési jogkör megjelenítése voltaképpen az Országgyűléstől elvont hatáskört jelent, mivel rendkívüli állapotban a 49. cikk (2) bekezdés alapján a Kormánynak semmilyen jogköre sem marad, így végső soron rendkívüli állapot idején a funkciója csupán annyi, hogy a Kormány-tagság elnyerésének/elvesztésének eljárási rendje irányadó a Honvédelmi Tanács miniszteri tagjainak kinevezésére/lemondására/felmentésére (hasonlóan a miniszterelnök személyéhez).

A Honvédelmi Tanács olyan rendeleteket alkothat, amelyek egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetve a törvényi rendelkezésektől eltérhet. A 49. cikk (4) bekezdés értelmében tehát a Honvédelmi Tanács rendelete törvény formális módosítására nem alkalmas, ugyanakkor – az alkotmányossági feltételek megtartása esetén – egyébként törvényi szintre tartozó kötelezettségeket vezethet be, vagy törvényben garantált jogok érvényesülését zárhatja ki.

d) Milyen garanciák és korlátokvannak a jogszerűség fenntartására?

A különleges jogrendre vonatkozó közös szabályokat tartalmazó 54. cikk (amint ezt korábban már említettük) biztosítja a kiemelt alapjogok érinthetetlenségét a különleges jogrend valamennyi időszakára.

E rendelkezés háttérszabálya az 54. cikk (2) bekezdése, amely szerint az Alaptörvény alkalmazását nem lehet felfüggeszteni Ennek intézményi garanciáját az Alkotmánybíróság működésének korlátozására vonatkozó tilalom biztosítja.

Garanciális jellegű korlát az 54. cikk (3) bekezdése szerinti, valamennyi kihirdetésre jogosultra vonatkozó kötelezettség a normál állami működési rendre való visszaállítás érdekében, ha már a különleges jogrend feltételei nem állnak fenn. További garancia a tárgykör részletes sarkalatos törvényi szabályozásának kötelezettsége.[453]

A különleges jogrendre vonatkozó általános korlátokon túl a rendkívüli állapotra vonatkozó különös szabályok éppen a helyzet kiemelt súlyossága miatt további garanciákat is tartalmaznak.

A 48. cikk köréből korábban már kiemeltük az Országgyűlés akadályoztatás- és intézkedés-felülvizsgálati jogát. A (7) és (8) bekezdés ugyanakkor arról rendelkezik, hogy háborús körülmények között az ország rendelkezzen döntéshozatalra alkalmas parlamenttel, amely érdek még a meghatározott időtartamú országgyűlési ciklusok követelményét is áttöri. Ha tehát háborús körülmények között irreális elvárás lenne „normális” választások lebonyolítása, legalább a mandátum tolódjon ki a háborús szituáció elmúltáig.[454]

A különleges jogrend okának elmúltával függ össze a 49. cikk (5) bekezdésének azon garanciális szabálya is, amely szerint a Honvédelmi Tanács rendeletének időbeli hatálya a rendkívüli állapot megszűnéséig tart, annak elmúltával a rendelet csak az Országgyűlés külön döntésével tartható hatályban. E rendelkezés eredménye, hogy a rendkívüli állapotot követően a jogrendszer szabályai a békeidejű szabályrendszerre állnak vissza, a korábban felfüggesztett alkalmazású törvényi rendelkezések automatikusan, vagy az Országgyűlés által kontrollált módon – némi átmenetet engedve – végső soron alkotmánybírósági védelem mellett hatályosulnak.

Garanciális jelentőségű ezen túl az Alaptörvény 48. cikk (7) bekezdésében az Országgyűlés feloszlásának és feloszlatásának tilalma, amely rendkívüli állapotban vagy szükségállapotban érvényesül.



[445]  Az új Alaptörvény 48. cikk (3)–(6) bekezdés a korábbi Alkotmány 19/A. § tartalmilag azonos átvétele. Az új szöveg egy helyen pontosabb: eddig kérdéses volt, hogy a 19/A. § (3) bekezdés „együttesen” szava egyhangúságot jelent-e vagy sem. Az új szövegben az (5) bekezdés végén szereplő „egybehangzó” kifejezés lezárja ezt a vitát.

[446]  A képviselők egyharmadát meghaladó akadályoztatás esetén az elvi lehetősége is kizárt annak, hogy a helyettesítési döntések felülbírálhatóak legyenek.

[447]  A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 80. § g) pontja határozza meg a honvédelmi érdek fogalmát. Ide tartozik az ország biztonságát, katonai védelmi képességét meghatározó körülmények összessége, ide értve különösen a törvényes rend védelméhez, a függetlenség elleni támadó törekvések, a szuverenitást és területi integritást sértő vagy veszélyeztető törekvések elhárításához, a szövetségesi kötelezettségek teljesítéséhez, a szövetségi és honi védelmi infrastruktúra működésének, fejlesztésének biztosításához fűződő érdekeket.

[448]  Az Egyesült Nemzetek Szervezete Alapokmányát, mint vonatkoztatási pontot a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény preambuluma is rögzíti.

[449]  „A Magyar Köztársaság elutasítja a háborút, mint a nemzetek közötti viták megoldásának eszközét, és tartózkodik a más államok függetlensége vagy területi épsége ellen irányuló erőszak alkalmazásától, illetőleg az erőszakkal való fenyegetéstől.”

[450]  A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 80. §-a szerinti értelmező rendelkezés t) pontja a szövetséges államok körét a kölcsönös katonai segítségnyújtási kötelezettséget tartalmazó hatályos nemzetközi szerződéshez köti, ha abban Magyarország részes. Ennek formája tipikusan multilaterális szerződés (pl. a Washingtoni Szerződés a NATO esetében), de elvben kétoldalú megállapodás is lehet.

[451]  Vagyis ha a szövetséges ország kap vagy küld hadüzenetet, az önmagában még nem jelenti a hadiállapot beálltát. A NATO-t megalapító Észak-atlanti Szerződés (Washington DC. 1949. április 4.) kollektív védelmi kötelezettséget tartalmazó 5. cikke ugyanis nem automatizmus: a területileg korlátozott megtámadás esetén a többi országot a támogatási kötelezettség mellett a béke és biztonság észak-atlanti térségben történő helyreállítása érdekében szükséges intézkedés-tételi kötelezettség terheli. Ez a kötelesség lehet kevesebb is, mint az illető ország oldalán való hadba szállás: a szerződés hivatkozott cikke tartalmazza ugyan az „ide értve a fegyveres erő alkalmazását is” fordulatot is, azonban ennek érvényesítése a megtámadott ország kérését követően két döntést feltételez: először a Szövetség egészének döntését, majd pedig az egyes (támogató) országét.

[452]  A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 30. § (2) bekezdése végső soron az Országgyűlés valamennyi jogkörét elvonja, ha az nem látható el vagy nem gyakorolható az akadályoztatás miatt.

[453]  E részletesség körében a rendszerváltást követő 3 honvédelmi törvény rendszer szinten eltérő megoldásokat alkalmazott, bár a tételes jogi szabályok meglehetősen hasonlóak. Az 1993. évi CX. törvény definiálta átmeneti jelleggel szabályozta 1997. év végéig a kérdéskört, anélkül azonban, hogy a rész hatályon kívül helyezésére intézkedett volna. A forduló időpontban nem volt adott a szabályozási lehetőség, mivel választásokat megelőző félévben „statárium-törvényt” még akkor sem lehetett volna elfogadni, ha az akkor mintegy 200 § terjedelmű tervezet szakmai egyeztetése lezárult volna. Ehhez képest a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény gyakorlatilag tartalmi változtatás nélkül vette át az 1993-as szabályrendszert, csak a megelőző védelmi helyzet technikai rendelkezései épültek be, és az ideiglenesség célja került elhagyásra. A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény esetében a korábbi szabályok rendszertani újra-strukturálására az alaptörvényi dogmatikai rendszer átvezetése érdekében került sor, kevésbé részletes és ezért rövidebb szabályozással.

[454]  Az Alaptörvény 48. cikk (7)–(8) bekezdése az Alkotmány 28/A. § utóda. A szöveg eddig pontatlanul csak annyit tartalmazott, hogy „[h]a az Országgyűlés megbízatása rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején jár le, a megbízatás a rendkívüli állapot, illetőleg a szükségállapot megszűnéséig meghosszabbodik”. Azt azonban, hogy a megbízatás lejárása mit is jelent, nem tisztázta a korábbi szöveg. Az új szöveg pontos dogmatikával kettéválasztja a már megtartott választás és a még meg nem tartott választás esetét, és ezekre határoz meg időhatárokat is. A pontos eljárási szabályok és időhatá­rok tisztázása miatt feleslegessé vált a korábbi 28/A. § (3) bekezdés utolsó mondata, amely szerint maga az Országgyűlés határozott volna feloszlás vagy feloszlatás esetén a saját mandátumának meghosszabbításáról.