Ugrás a tartalomhoz

Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Trócsányi László, Schanda Balázs (2014)

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

V. Megelőző védelmi helyzet

V. Megelőző védelmi helyzet

A megelőző védelmi helyzet a „legfiatalabb” kategória a különleges jogrend esetei között (2004 óta létezik). A közvetlen kiváltó oka az a politikai igény volt, hogy a hadkötelezettség békeidőszakban ne legyen visszaállítható. Ugyanakkor egy eszkalálódó nemzetközi környezetben az állam eszköztelenségét az Alkotmánybíróság alkotmányellenes mulasztásként értékelte[460]. Az állam cselekvési kötelezettségének eleget téve az Alaptörvény a Kormány elsődleges felelősségi körébe utalja a megelőző védelmi helyzetben (vagyis külső fegyveres támadás veszélye esetén) szükséges intézkedéseket megtételét.

A szövetségi kötelezettség teljesítése, mint másik lehetséges kihirdetési feltétel elképzelhetetlen lenne a kölcsönös védelmi kötelezettséget tartalmazó nemzetközi szerződéshez tartozás nélkül. A különleges jogrend ezen eleme tehát elsődlegesen a katonai jellegű állami feladatok ellátásához kapcsolódik, kihatásában ugyanakkor a tág értelemben vett közigazgatás „fokozott sebességbe kapcsolását” hordozza.

A megelőző védelmi helyzetnek a korábbi Alkotmányból érdemi változtatás nélkül átvett szabályrendszere a kiváltó okok rugalmas kezelhetőségét szolgálja, a békeidőszak szabályaitól való távolodás fokozatosan szélesedő személykörre való alkalmazását biztosítva. Ennek során a Kormány jogkörei fokozatosan terjeszthetők ki a sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörökben, illetve egyre szélesedő személykör kötelezettségei terjeszthetők ki, illetve jogai korlátozhatók.

Az Alaptörvény 51. cikkébe összefoglalt eset két markánsan elkülönülő fázisra bontható, mivel a helyzet kihirdetését megelőző előkészületi fázist külön kezeli az Alaptörvény: az első (előkészületi) fázis kizárólag a Kormány döntésén alapul, a második fázisba való átlépés engedélyezése során válik az Országgyűlés addigi ellenőrző szerepe elrendelő-kihirdető döntéssé.

a) Kihirdeti ki, milyen eljárásban és miként ér véget?

A megelőző védelmi helyzet kihirdetésére és meghosszabbítására az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának igen szavazatával jogosult. Az országgyűlési döntéshozatal sajátossága, hogy e döntés – alkalmazása esetén – nagy valószínűséggel a Kormány javaslatához kötődik, bár az Alaptörvény a kezdeményezési jogkört nem korlátozza. A megelőző védelmi helyzet határozatlan időre történő bevezetését az Alaptörvény nem teszi lehetővé, a határozott idő meghosszabbítását viszont azonos feltételekkel igen. Az Alaptörvény ráadásul nem tartalmazza az időtartam maximumát sem, így a határozott idő tartós intervallumot is átfoghat[461].

A Kormány kihirdetésre irányuló kezdeményezésének az Alaptörvény szerint az ad különös jelentőséget, hogy már a kezdeményezéstől, mint feltételtől kezdődően lehetőség nyílik a békeidőszaki szabályoktól szűkebb körű eltérésre, mintegy felkészülési időt biztosítva a helyzetre való rugalmas reagálásra[462] (előkészületi fázis).

b) Milyen tényállási előfeltételek esetén hirdethető ki?

A különleges jogrend ezen esete – elnevezésének megfelelően – mindkét szakaszában a veszélyeztetettség mérlegelésén alapuló politikai döntés eredménye.

A megelőző védelmi helyzet kihirdetését megalapozó okokat az Alaptörvény 51. cikk (1) bekezdése külső fegyveres támadás veszélyéhez vagy szövetségi kötelezettség teljesítésének céljához köti. A két mérlegelendő kiváltó ok evidensen külső eredetű. A támadás veszélye esetén az ok külső jellege nem feltétlenül országhoz kötött, eredményezheti azt akár formalizált nemzetközi szervezet vagy informális szervezet (pl. terrorszervezet) kihívása is. Ez esetben a külső elem igazolása elsődlegesen a nemzetbiztonsági szolgálatokhoz kötődik.

Megvalósult tényleges támadás, vagy annak minősített (közvetlen) veszélye nem tényállási elem. Előbbi megvalósulása a rendkívüli állapot vagy a váratlan támadás szabályait aktiválná, utóbbi pedig szintén a rendkívüli állapot mérlegelésére adna okot.

A szövetségi kötelezettség teljesítéséhez kötődő második lehetséges ok alapvetően nem különül el a békeidőszaki feladatoktól: a kölcsönös védelmi kötelezettséget tartalmazó nemzetközi szerződés alapján a tervezés és előkészítési jellegű tevékenység általánosan (békeidőben is) érvényesülő feladat. Ha azonban a veszélyeztetettség vagy támadás miatt a katonai jellegű együttműködés a végrehajtást közvetlenül előkészítő fázisba ér, szükségessé válhat a meghatározott, adott helyzet szükségletei miatt felértékelődött szakértelemmel rendelkező személyek állami feladatellátásba való bevonásának igénye pl. az atipikus nyelvtudás vagy sugárbiológiai ismeretek miatt.

c) Milyen hatásköri változásokkal jár a kihirdetés, esetleg új szervek jönnek-e létre, megváltozik-e a jogforrási hierarchia vagy a jogalkotási eljárás?

A megelőző védelmi helyzetben új állami szervek nem jönnek létre, ugyanakkor a meglévő intézmények hatáskörei és feladat-ellátási szabályai módosulnak. Nem keletkezik új jogforrási szint sem, ugyanakkor a Kormány rendeletei a sarkalatos törvényben meghatározott körben a jogforrási hierarchia kötöttségei alól mentesülnek. A megelőző védelmi helyzetben a Kormány rendeletei válnak feljogosítottá az érintett törvények alkalmazásának felfüggesztésére, a törvényektől eltérésre és egyéb intézkedések bevezetésére.

Az országgyűlési döntés kezdeményezését követően, tehát már az előkészítési fázisban jogosult ugyanakkor a Kormány a rendvédelmi szervek és a Magyar Honvédség, valamint a közigazgatás működésére vonatkozó szabályoktól eltérő működési rendre áttérni, adott esetben pl. a napi munkaidő megnövelésével. Ezen előkészületi időszakban hozott döntések esetében ugyanakkor a szabályozási tárgykörökön túl az időbeli hatály is korlátozott: azok alkalmazására csak az Országgyűlés (akár elutasító) döntéséig, ennek hiányában legfeljebb 60 napig kerülhet sor.[463]

A kihirdetett megelőző védelmi helyzet idejére hozott kormányrendelet – a jogforrási hierarchia normális helyzetre való visszaállításával indokolható okból – a megelőző védelmi helyzet megszűnését követően az Alaptörvény kifejezett rendelkezés folytán hatályát veszti. Egyéb – időmúlástól függő – hatályvesztési rendelkezést sem az Alaptörvény, sem pedig a sarkalatos törvényi szabályok nem tartalmaznak.

d) Milyen garanciák és korlátokvannak a jogszerűség fenntartására?

A megelőző védelmi helyzetben a különleges jogrendbeli általános garanciákon túl elsődlegesen az idő-tényező jelenti a hatalomgyakorlás korlátját. Az Országgyűlés kihirdető döntése fogalmilag meghatározott időre szól, ugyanakkor az Alaptörvény ennek konkrét időtartamát nem maximálja, ráadásul a meghosszabbítás lehetőségét is kifejezetten megengedi. A konkrét időtartam a kiváltó ok és a politikai szempontú mérlegelés eredője lesz: a cél a helyzet kezelhető szinten tartása az eszkalációhoz hozzájárulás veszélye nélkül.[464]

A megelőző védelmi helyzet esetében további garancia a minősített többséghez kötött országgyűlési kihirdető döntés, amely azonban – eltérően a rendkívüli állapottól és szükségállapottól – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát jelenti (kis kétharmad).

Mivel a kezdeményezést követő előkészületi fázisban már a Kormány – korlátozott tárgykörben és időre – a jogforrási hierarchiától eltérő szabályokat hozhat, és az Országgyűlés tárgykör szerint feladat- és hatáskörrel rendelkező bizottságai a tájékoztatási kötelezettségből adódóan fokozhatják ellenőrző tevékenységük intenzitását. A Kormány döntéseinek felülbírálatára ugyanakkor nincs jogkörük, a kontroll a megelőző védelmi helyzet bevezetéséről szóló döntéssel, vagy éppen annak a határidőn túlra halasztásával gyakorolható.

Az Alaptörvény a Kormány tájékoztatási kötelezettségét ezen felül a köztársasági elnök felé is tartalmazza. E kötelezettség elsődlegesen az események lehetséges eszkalációja miatt, a rendkívüli állapot felé eltolódás lehetősége miatt indokolt.



[460]  50/2001. (XI. 29.) AB határozat.

[461]  A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 65. § (1) bekezdése legfeljebb 12 hónap időtartamú, hadkötelezettségen alapuló katonai szolgálatot ír elő a megelőző védelmi helyzet idején. Ebből az a következtetés is levonható, hogy egy évet meghaladó megelőző védelmi helyzet is Alaptörvény-konform.

[462]  Konkrét példán bemutatva: az Alaptörvény XXXI. cikk (3) bekezdése szerint megelőző védelmi helyzetben az Országgyűlés elrendelheti a nagykorú, magyar állampolgárságú férfiakra kiterjedő módon a katonai szolgálati kötelezettséget. A katonai igazgatási szervek ennek biztosítását szolgáló működése körében ugyanakkor az előkészítő adatkezelési tevékenységet fel kell gyorsítani a kihirdetés kezdeményezését követően annak érdekében, hogy a visszaállított sorozás mennyiségileg és minőségileg minél hatékonyabban tudja biztosítani a szükségessé váló újoncok katonai szolgálatba állítását. E folyamatban a sorozó bizottságok felállítása szintén az előkészítő fázis feladata az egyes honvédelmi kötelezettségek teljesítéséről, az azokkal kapcsolatos katonai igazgatási feladatokról, a hadköteles nyilvántartás vezetése, a gazdasági és anyagi szolgáltatások érdekében teljesítendő adatszolgáltatásokról és a honvédelmi ágazatban használt igazolványokkal kapcsolatos adatkezelésről szóló 2011. évi CLXXVII. törvény szerint.

[463]  A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 79. §-a foglalja össze az így bevezethető intézkedéseket.

[464]  Ebből a szempontból a megelőző védelmi helyzet jelenti az alkotmányos megoldást a rendkívüli állapottal összefüggésben korábban jelzett 2001. szeptember 11-i terrortámadási problémára. A jelzett időpontban azonban még hiányzott a jogintézmény a magyar jogrendből.