Ugrás a tartalomhoz

Az információszabadság elektronikus kézikönyve

Dr. Szilágyi Károly, Jóri András, Szabó Máté Dániel

Educatio Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft.

Elektronikus közzététel, az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény első és második része

Elektronikus közzététel, az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény első és második része

E rendelkezéseknek nem részletes kommentárját, hanem az alkalmazást, végrehajtást segítő magyarázatát adjuk közre.

A 2005-ben elfogadott elektronikus információszabadságról szóló törvény többek között olyan jogszabályi rendelkezéseket tartalmaz, amelyek az információszabadság alkotmányos jogának érvényesülését, az állam működésének átláthatóságát és ellenőrizhetőségét egy új eszközzel: a közérdekű adatok elektronikus, azaz internetes honlapon történő közzétételével szolgálják.

A közfeladatot ellátó szervek 2006. január 1-jétől saját vagy más szerv által, illetve mással közösen fenntartott internetes honlapokon kötelesek közzétenni a tevékenységükkel kapcsolatos, közzétételi listákon meghatározott közérdekű adatokat. (A megyei önkormányzatokat és az 50 000-nél nagyobb lakónépességű városokat 2007. január 1-jétől, az egyéb helyi önkormányzatokat, továbbá az egyéb közfeladatot ellátó szerveket legkésőbb 2008. július 1-jétől terheli e kötelezettség.) A közzététel ezen új módjával az – egyébként ezt megelőzően is nyilvános – közérdekű adatok meghatározott köre bárki számára személyazonosítás és adatigénylési eljárás nélkül, folyamatosan és díjmentesen hozzáférhetővé válik.

1. A közérdekű adatok elektronikus közzétételére vonatkozó jogszabályok. Az Országgyűlés 2005. július 4-i ülésnapján fogadta el az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvényt (a továbbiakban: Eitv.), amelynek második része az információszabadság minél szélesebb körben való érvényesülése érdekében a közérdekű adatok meghatározott részének elektronikus közzétételét írja elő. Ahogyan arra az Eitv. preambuluma is utal, a törvény megalkotására a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvényben (a továbbiakban: Avtv.) foglaltakkal összhangban került sor. Az elektronikus információszabadság-joganyagot, annak törvényi szintű szabályanyagát e két törvény együtt alkotja.

Az Eitv. felhatalmazása alapján a Kormány, illetve az informatikai és hírközlési miniszter az alábbi rendeletekben szabályozták az elektronikus közzététel további, részletes szabályait:

  • a közérdekű adatok elektronikus közzétételére, az egységes közadatkereső rendszerre, valamint a központi jegyzék adattartalmára, az adatintegrációra vonatkozó részletes szabályokról szóló 305/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet,

  • a közzétételi listákon szereplő adatok közzétételi mintáiról szóló 18/2005. (XII. 27.) IHM rendelet.

2. Az elektronikus közzététel viszonya a nyilvánosság egyéb módjaihoz. Az információszabadság filozófiájának alapvető gondolata szerint a közfeladatot ellátó szervek és személyek kezelésében lévő adatok – a törvényben meghatározott kivételektől eltekintve – bárki számára megismerhetők, nyilvánosak. A bárki számára megismerhetővé tétel azonban nem merül ki abban, hogy kérésre az adatot igénylő személy számára hozzáférhetővé kell tenni a kért adatokat. Amennyiben az adat a társadalom nagyobb csoportjait érinti vagy érdekli, azt elérhetővé kell tenni oly módon, hogy kérés nélkül is megismerhető legyen. Ezt szolgálja a közzététel intézménye, amely a közérdekű adatok kezelőit pozitív cselekvésre ösztönzi abban a tekintetben, hogy minél több kezelésükben lévő adatot kérés nélkül is hozzáférhetővé tegyenek a nyilvánosság számára.

Az Avtv. 1992-es elfogadása óta előírja a közfeladatot ellátó szervek számára mind az egyedi adatigénylések teljesítésének [Avtv. 20. § (1)-(2) bekezdés], mind a rendszeres közzétételnek [Avtv. 19. § (2) bekezdés]a kötelezettségét. A törvény rendelkezései szerint egyrészt a közérdekű adat megismerése iránt bárki igényt nyújthat be, amelynek az adatot kezelő szerv a legrövidebb idő alatt, de legfeljebb 15 napon belül köteles eleget tenni. Másrészt az Avtv. azt is kimondja, hogy az állami, önkormányzati vagy jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzé kell tenniük a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb adatokat.

E közzétételnek számos – az elektronikustól eltérő – hagyományos módja lehetséges: az erre köteles szerv az általa szerkesztett időszaki kiadványok, közkönyvtárak részére átadott kötetek, beszámolók, prospektusok útján juttathatja el a nyilvánossághoz a közérdekű adatokat. A mai technikai viszonyok között azonban kézenfekvő élni az elektronikus közzététel lehetőségével. Az elektronikus információszabadság törvényi szabályozásának célja az, hogy pontosan meghatározza az elektronikus közzététel kötelezettségének tartalmát. Az Eitv. tehát nem tartalmaz új szabályokat a közérdekű adatok nyilvánosságának terjedelmére vonatkozóan, hanem meghatározza, hogy a korábban is nyilvános közérdekű adatok közül melyeket kell a jövőben a törvényben előírtaknak megfelelően elektronikus módon, internetes honlapon bárki számára hozzáférhetővé tenni.

Fontos hangsúlyozni, hogy az új szabályozás sem a honlapokon kötelezően közzétett, sem az azon túli közérdekű adatok tekintetében nem mentesíti a közfeladatot ellátó szerveket az alól a kötelezettségük alól, hogy egyedi igény esetén a közérdekű adatot az igénylő rendelkezésére bocsássák. [Erről és az ezzel ellentétes bírói gyakorlatról az Avtv. 20. § (1)-(2) bekezdéséhez fűzött magyarázatban szóltunk.]

3. A közzétételt biztosító honlap. Az Eitv. előírásai szerint a közfeladatot ellátó szervek a közérdekű adatoknak a törvényben meghatározott körét internetes honlapon kötelesek közzétenni, amely honlap lehet magának az érintett szervnek a saját honlapja vagy más szerv által, illetve mással közösen fenntartott honlap is.

A törvény bizonyos szervek számára kötelezővé teszi saját honlap fenntartását, e szerveknek tehát saját önálló honlapon kell közzétenniük a tevékenységükkel kapcsolatos közérdekű adatokat. Ebbe a körbe az alábbi szervek tartoznak:

  • a Köztársasági Elnök Hivatala,

  • az Országgyűlés Hivatala,

  • az Alkotmánybíróság Hivatala,

  • az Országgyűlési Biztosok Hivatala,

  • az Állami Számvevőszék,

  • az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala,

  • a Legfőbb Ügyészség,

  • a Gazdasági Versenyhivatal,

  • a Közbeszerzések Tanácsa,

  • a Magyar Tudományos Akadémia,

  • az Országos Rádió és Televízió Testület,

  • az ország egész területére kiterjedő illetékességgel rendelkező közigazgatási szerv (így különösen a minisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal, az országos hatáskörű szerv, a központi hivatal, a minisztériumi hivatal, az országos kamara), valamint

  • a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal.

A fenti felsorolásban nem szereplő, jogszabályban meghatározott közfeladatot ellátó egyéb szervek számára az Eitv. választási lehetőséget biztosít: e szervek közzétételi kötelezettségüknek választásuk szerint akár saját, akár nem saját honlapon is eleget tehetnek. A nem saját honlap lehet a közzétételre kötelezett szervek társulásai által közösen működtetett, illetve a felügyeletüket, szakmai irányításukat vagy működésükkel kapcsolatos koordinációt ellátó szervek által fenntartott, valamint a közzététel céljára létrehozott központi honlap.

Speciális szabály vonatkozik a közoktatási intézményre, amely ha nem lát el országos vagy térségi feladatot, az Eitv. szerinti közzétételi kötelezettségének az ágazati jogszabályokban meghatározott információs rendszerhez történő adatszolgáltatás teljesítésével eleget tesz.

A saját honlap fenntartásával kapcsolatos döntést az államigazgatás hierarchizált szervezeteinek esetében az egész szervezetre nézve utasítással lehet meghozni, amelyben nem saját honlapon történő közzététel esetén egyúttal rendezhető a közzététellel kapcsolatos feladatoknak a központi és területi, helyi szervek közötti megosztása.

Az elektronikus közzétételi kötelezettség teljesítése tekintetében saját honlapnak minősül az elektronikus hírközlési szolgáltató által biztosított internet hozzáférés útján elérhető honlap is. Az ilyen honlap azonban csak akkor használható a közzétételre, ha a szolgáltató az előfizetői szerződésben biztosítja, hogy a közzétételre használt internet hozzáférés rendelkezésre állása éves szinten legalább 98%.

Mivel a szabályozás lehetővé teszi, hogy a saját honlap fenntartására egyébként nem kötelezett szervek is önálló honlapot tartsanak fenn, a közérdekű adatokat ténylegesen saját honlapján közzétevő szervek köre tágabb lehet a saját honlap fenntartására köteles szervek körénél. Azokat a szerveket, amelyek akár kötelezően, akár saját döntésük alapján más szerv közreműködése nélkül tesznek eleget közzétételi kötelezettségüknek, a szabályozás saját honlapon közzétevőnek hívja. A közzétételi kötelezettségüknek nem saját honlapon eleget tevő szerveket pedig adatfelelősnek, míg azt a szervet, amelynek közreműködésével az adat közzététele történik, adatközlőnek nevezi.

4. A korábban már létrehozott honlap átalakítása. Ha egy közfeladatot ellátó szerv már rendelkezik honlappal, azt sem megszüntetnie, sem gyökeresen átalakítania nem kell az Eitv. szabályai következtében. Amennyiben a szerv az új törvényi szabályokból fakadó közzétételi kötelezettségének megfelelő formában eleget tesz, azzal párhuzamosan korábbi honlapját is megőrizheti és fejlesztheti, a kötelezően közzéteendő közérdekű adatokat korábbi honlapján választása szerinti rendszerben és formátumban párhuzamosan is szerepeltetheti. Ilyen esetben fontos kötelezettsége azonban, hogy a közzétételre szolgáló oldalak tartalomjegyzékét a honlap nyitóoldaláról jól látható módon, „Közérdekű adatok” felirattal elérhetővé kell tennie, és az adatokban esetlegesen bekövetkező változásokat valamennyi oldalon át kell vezetnie.

5. Teendők nem saját honlapon történő közzététel esetén. A nem saját honlapon való közzététel több szerv: az úgynevezett adatfelelős, illetve az adatközlő együttműködését igényli. Az adatfelelős az a közfeladatot ellátó szerv, amely a közzéteendő közérdekű adatot előállította, illetve amelynek a működése során ez az adat keletkezett. Az adatfelelős azonban a közérdekű adatot nem saját fenntartású honlapon teszi közzé, a közzététel egy másik közfeladatot ellátó szerv, az adatközlő közreműködésével történik.

Az adatfelelős és az adatközlő közötti kapcsolatot közjogi aktussal (az államigazgatás hirararchizált szervezeteinek esetében utasítással, önkormányzatok esetében társulási megállapodással) vagy magánjogi szerződéssel kell létrehozni. A közzététellel kapcsolatos feladatoknak a két szerv közötti megosztását – a jogszabályokban meghatározott keretek között – ebben a megállapodásban vagy utasításban kell szabályozni.

6. Közzéteendő közérdekű adatok. A közzéteendő közérdekű adatok körét úgynevezett közzétételi listák határozzák meg. Egy adott közfeladatot ellátó szerv tekintetében több, különböző szintű közzétételi lista is figyelembe veendő lehet:

  • az Eitv. mellékletében meghatározott általános közzétételi listán szereplő adatokat valamennyi közfeladatot ellátó szervnek közzé kell tennie; emellett

  • jogszabály egyes ágazatokra, szervtípusokra vonatkozó különös közzétételi listán megállapíthat egyéb közzéteendő adatokat; továbbá

  • a közfeladatot ellátó szerv vezetője – az adatvédelmi biztos véleményének kikérésével –, valamint jogszabály a közfeladatot ellátó szervre, azok irányítása, felügyelete alá tartozó szervekre vagy azok egy részére kiterjedő hatállyal egyedi közzétételi listán további közzéteendő adatkört határozhat meg.

Az általános közzétételi listát az Eitv. melléklete tartalmazza, az e listán szereplő adatok közzétételi minták szerinti rendszerezése és részletezése pedig a 18/2005. (XII. 27.) IHM rendeletben található. Az itt meghatározott közérdekű adatokat minden közfeladatot ellátó szervnek szerepeltetnie kell a közzétételre szolgáló honlapon. Természetesen kivételt jelentenek azok az adattípusok, amelyek az adott szerv esetében esetlegesen nem értelmezhetők.

A különös közzétételi listákat az Eitv.-ben foglalt felhatalmazás alapján az ágazati miniszterek rendeletben adják ki.

Az egyedi közzétételi lista kialakításakor figyelembe kell venni az állampolgároktól érkező egyedi adatigényléseket, és azokat a közérdekű adatokat, amelyek tekintetében jelentős arányban vagy mennyiségben érkezik ilyen igény, a listára fel kell venni és a honlapon közzé kell tenni. Az egyedi közzétételi listát annak ilyen kiegészítése érdekében évente kötelező felülvizsgálni.

A közzétételre szolgáló honlapon magukat, a közfeladatot ellátó szervre vonatkozó különös és egyedi közzétételi listákat is közzé kell tenni.

Speciális szabály vonatkozik a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok által közzéteendő adatokra, amelyek körét a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter az adatvédelmi biztos véleményének előzetes kikérésével az Eitv.-től eltérően is szabályozhatja.

7. Teendők a korábban előírt internetes közzétételi kötelezettségekkel kapcsolatban. Ha jogszabály korábban a szerv számára közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok internetes közzétételét írta elő, ezt a kötelezettséget az új szabályozás nem érinti.

A közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvényben (Üvegzseb törvény) már korábban is elrendelték bizonyos közérdekű adatok internetes közzétételét. Az Eitv. szerint az Üvegzseb törvény szerint közzéteendő adatokat is az Eitv. szerinti közzétételi kötelezettséggel együtt, a közzététel módjának e törvényben meghatározott feltételei szerint kell teljesíteni.

8. További információk feltüntetése a közzétételre szolgáló honlapon. Amennyiben valamely közfeladatot ellátó szerv az elektronikus közzétételi kötelezettsége teljesítésének érdekében hoz létre honlapot, annak tartalmát nem kell csupán a közzétételi listákon meghatározott közérdekű adatokra korlátoznia. Lehetősége van más – egyébként jogszabály által nem tiltott – adatok, így különösen a jogállásával, tevékenységével, feladataival, működési területével, kulturális, üzleti tevékenységgel, történelmével, szolgáltatásaival, az állampolgári kezdeményezésekkel összefüggő közérdekű, közérdekből nyilvános vagy közérdeklődésre számot tartó adat szerepeltetésére is.

A közzétételnek továbbra is korlátját jelentik azonban a bizalmas adatok, így természetesen nem lehet közzétenni a különböző titkokat, illetve nem hozhatók nyilvánosságra személyes adatok, azok kivételével, amelyek esetében törvény erre felhatalmazást ad, így például amelyek az általános közzétételi listán szerepelnek. Fontos azonban, hogy az ilyen törvényi felhatalmazást nem lehet kiterjesztően értelmezni: az általános közzétételi lista azon előírása például, amely szerint a honlapon szerepeltetni kell a szerv egyes munkavállalóinak nevét, beosztását, elérhetőségét, nem teszi lehetővé a személy egyéb adatainak (például fényképének) a közzétételét.

9. Az adatok közzétételének rendszere, illetve formája. A közzéteendő közérdekű adatokat a 18/2005. (XII. 27.) IHM rendeletben előírt rendszerben és formában, úgynevezett közzétételi mintáknak megfelelően kell közzétenni. A rendelet értelmében létre kell hozni

  • egyrészt magukat a közzétételre szolgáló oldalakat, amelyeken a rendelet mellékletében meghatározott struktúrában kell szerepeltetni az adatokat,

  • másrészt a közzétételre szolgáló oldalak tartalomjegyzékét, amelyet a honlap nyitóoldaláról jól látható módon, „Közérdekű adatok” felirattal kell elérhetővé tenni.

Egy-egy közzétételre szolgáló oldalnak a rendelet melléklete szerinti bontásban kell tartalmaznia a közzéteendő közérdekű adatokat, illetve hivatkozásokat (linkeket) további oldalakra. Bizonyos oldalak több közérdekű adatot (és linket) tartalmaznak a rendelet által előírt csoportosítás szerint, míg más oldalak egyes dokumentumok önálló megjelenítésére szolgálnak. Az általános közzétételi listán meghatározott adatok tekintetében e struktúrára vonatkozóan a 18/2005. (XII. 27.) IHM rendelet melléklete részletes eligazítást ad. Ezt szükség szerint értelemszerű csoportosításban ki kell egészíteni a különös, illetve az egyedi közzétételi listán meghatározott adattartalommal.

A honlap nyitóoldaláról elérhető tartalomjegyzék célja, hogy a közzétételre szolgáló oldalak címeinek felsorolásával tájékoztatást nyújtson az oldalcsoport szerkezetéről és egyúttal – linkek segítségével – biztosítsa az egyes oldalak közvetlen elérhetőségét.

A tartalomjegyzék mellett ugyancsak közvetlenül a honlap nyitóoldaláról is elérhetővé kell tenni a közfeladatot ellátó szervnél végzett alaptevékenységgel kapcsolatos vizsgálatok, ellenőrzések nyilvános, a közfeladatot ellátó szervet elmarasztaló megállapításait.

10. Belső szabályzat megalkotása. A jogszabályok valamennyi érintett szerv, mind a saját honlapon közzétevők, mind a nem saját honlapon közzétevő adatfelelősök, illetve adatközlők számára előírják, hogy a közzétételi kötelezettségük teljesítésének a szervezeten belüli részletes szabályait – a jogszabályok keretei között – közzétételi szabályzatban határozzák meg. [Lásd még az Avtv. 20. § (8) bekezdéséhez írt magyarázatot is.]

E közzétételi szabályzatnak feltétlenül tartalmaznia kell a közzététellel, helyesbítéssel és törléssel kapcsolatos részfeladatokat, az azokért felelős munkaköröket, a felelősök együttműködésének rendjét, a fegyelmi felelősség részletes szabályait, az adatbiztonsági szabályokat, valamint a belső ellenőrzés rendjét. A szabályzat természetesen a felsoroltakon kívül másról is rendelkezhet.

11. A honlap látogatóinak azonosíthatósága. Nem szabad különbséget tenni a hagyományos úton és az elektronikus úton történő adatmegismerés feltételei között. A honlapon közzétett közérdekű adat megismerése során az adatot megismerő személy azonosítása, illetve személyes adatainak kezelése ugyanúgy nem felel meg az Avtv. célhozkötöttségi szabályának, mintha egy önkormányzati hirdetőtáblára kifüggesztett közérdekű adatot elolvasó személy adatait jegyeznék fel. A honlap látogatása tehát nem köthető regisztrációhoz, a látogatónak a honlap fenntartója általi azonosításához.

Amennyiben a honlap látogatója egyéb célra, például hírlevél küldése céljából megadja személyes adatait, azok kizárólag ebből a célból kezelhetők.

A közfeladatot ellátó szerv honlapját tároló szerver a honlapot megtekintő személy IP-címét, a böngészője típusát, valamint az operációs rendszer típusát automatikusan tárolja. Ezek a közzétételre szolgáló honlap látogatásával egyidejűleg keletkező adatok az úgynevezett forgalmi adatok. A forgalmi adatokat az üzemeltetés célján túl csak statisztikai célból szabad felhasználni, a forgalmi adatok a honlap látogatóját azonosító adatokkal nem kapcsolhatók össze.

Lásd még az Avtv. 21/A. §-ához írt magyarázatot is.

12. Az adatok közzétételének (helyesbítésének, eltávolításának) ütemezése. A közzéteendő adatokat a honlap kialakításakor, illetve a keletkezésüktől számított három napon belül kell a saját honlapon közzétevő szervnek közzétennie, illetve nem saját honlapon történő közzététel esetén az adatfelelősnek az adatközlőhöz eljuttatnia. Amennyiben a közzétett adatokban változás következik be, illetve az adatok pontatlanná, tévessé vagy időszerűtlenné válnak, a közzétételi listában meghatározott időben, ennek hiányában három napon belül kell gondoskodni az adatok helyesbítéséről, illetve az adatközlő tájékoztatásáról, aki a helyesbítést haladéktalanul végrehajtja.